Agences et opérateurs — évaluer l’autonomie avant de transformer l’État

Agences et opérateurs : partir des missions réelles, pas du nombre de logos

Réformer les agences et opérateurs de l’État exige d’abord de distinguer trois choses que le débat public confond souvent : une mission publique, la personne morale qui l’exécute et le mode de financement. Supprimer un établissement ne supprime ni l’obligation légale, ni les agents nécessaires, ni les contrats, ni les systèmes d’information, ni les engagements déjà pris. Une économie n’existe donc que si la fonction disparaît réellement, si elle est simplifiée, ou si son coût de production baisse après transfert. Une fusion d’organigrammes sans baisse des coûts récurrents est une réforme administrative ; ce n’est pas encore une économie budgétaire.

Le budget de l’État donne un ordre de grandeur indispensable. Pour 2026, il autorise 2 016 588 emplois de l’État et finance en outre, directement ou indirectement, 401 389 équivalents temps plein travaillés relevant des opérateurs. Ce second ensemble comprend notamment les universités et grandes écoles, les organismes de recherche, France Travail, des établissements culturels et des opérateurs agricoles. Ces chiffres interdisent deux raccourcis : considérer tout emploi d’opérateur comme une bureaucratie superflue, ou considérer au contraire que la forme juridique actuelle d’un opérateur serait intangible. Source : budget de l’État 2026.

La matrice de décision : supprimer, réinternaliser, mutualiser ou conserver

Chaque organisme doit passer par la même chaîne de questions. Premièrement : la mission est-elle imposée par la Constitution, la loi, le droit européen, une convention internationale ou un engagement contractuel ? Deuxièmement : cette mission produit-elle un service qui ne peut pas être abandonné sans coût supérieur ailleurs ? Troisièmement : existe-t-il déjà une direction ministérielle, une collectivité ou un autre opérateur capable de l’absorber ? Quatrièmement : quelles dépenses disparaissent réellement après transformation — gouvernance, fonctions support, immobilier, achats, systèmes d’information, communication, prestations externes — et quelles dépenses sont simplement déplacées ? Cinquièmement : quels coûts transitoires apparaissent, par exemple indemnités, migration informatique, déménagements, contentieux ou reprise de dette ?

La décision peut alors prendre quatre formes. Suppression si la mission elle-même n’a plus de justification. Réinternalisation lorsque l’État doit garder la compétence mais n’a pas besoin d’une personne morale séparée. Mutualisation lorsque plusieurs organismes conservent une expertise distincte mais peuvent partager achats, paie, immobilier, informatique ou fonctions juridiques. Maintien lorsque l’autonomie apporte une valeur démontrable : expertise technique, indépendance fonctionnelle, proximité opérationnelle ou capacité de contractualisation que l’administration centrale fournirait moins bien.

Comment calculer l’économie nette sans double compte

Pour chaque transformation, l’économie annuelle de régime de croisière doit être présentée sous une forme reproductible : coûts réellement supprimés − coûts transférés − nouveaux coûts récurrents = économie nette annuelle. La première année ajoute les coûts de transition. Si deux mesures mutualisent la même direction informatique ou le même immobilier, l’économie n’est comptée qu’une fois. Cette discipline évite de transformer une réforme de structure en multiplication artificielle des économies.

La fonction publique dans son ensemble comptait 5,85 millions d’agents fin 2024, en hausse de 0,6 % sur un an. Le nombre de contractuels progresse et représente 24 % des agents publics. Ces données rappellent qu’une réforme des structures ne peut pas être pensée comme un simple retrait uniforme de postes : les métiers, les statuts, les versants et les besoins de terrain sont différents. Source : DGAFP, effectifs 2024 ; caractéristiques des postes.

Le test de réussite après réforme

Une transformation n’est considérée comme réussie ni le jour du décret ni le jour de la fusion juridique. Elle doit être réévaluée après un exercice complet puis après trois ans : coût complet de la mission, nombre d’échelons hiérarchiques, délais de décision, immobilier occupé, dépenses de conseil, masse salariale, qualité de service et satisfaction des usagers. Si la structure a changé de nom mais que le coût et les délais n’ont pas diminué, la réforme a déplacé le problème au lieu de le résoudre.