Pourquoi cette réforme existe
ANALYSE La mesure 3.05 ne doit pas être lue comme un slogan de suppression. Son objet est de transformer une intention de réforme en décision vérifiable. Deux organismes actifs sur le même domaine ne sont pas automatiquement des doublons. Une fusion n’a de sens que si leurs missions sont compatibles, que l’indépendance de l’un n’est pas une garantie essentielle et que la convergence des systèmes, des statuts et des implantations n’absorbe pas les gains attendus. Cette distinction est indispensable : la Bible France cherche à savoir ce qui doit changer, pourquoi, avec quel véhicule juridique et avec quel effet net pour le contribuable et l’usager. [1]
Preuve au point d’usage : Cour des comptes — Les relations entre l’État et ses opérateurs ↗
Ce que la mesure change réellement
ANALYSE La proposition est la suivante : Passer d’une logique de fusion par intitulé à une logique de grappes documentées : mêmes bénéficiaires, chaînes de décision proches, fonctions support duplicatives et gains de gouvernance démontrables. Elle s’inscrit dans le volume consacré aux agences et opérateurs, où l’objectif général n’est pas de nier les missions publiques mais de tester la valeur de chaque couche institutionnelle. Une fonction utile peut être conservée alors que son organisation change profondément ; inversement, une petite structure peut être maintenue si son autonomie protège une expertise ou une impartialité irremplaçable.
Méthode d’exécution et calendrier
EXÉCUTION Pour chacune des 35 grappes, l’évaluation porte sur le mandat, les bénéficiaires, la tutelle, les données, les systèmes, les achats, l’immobilier, les effectifs et la gouvernance. Trois architectures sont comparées et chiffrées — coopération renforcée, fonctions support communes, fusion juridique — afin d’éviter que la fusion soit la réponse par défaut. Le calendrier doit comporter un état zéro, un scénario cible, une phase de transition et une date de mesure à régime permanent. Aucun gain ne doit être revendiqué pendant une période où ancien et nouveau dispositifs fonctionnent en parallèle sans isoler ce double coût.
Chiffrage : ne jamais confondre enveloppe et économie
CHIFFRAGE Le coût de chaque grappe est calculé selon trois architectures. Le scénario coopération ne supprime presque aucun coût fixe mais peut réduire achats et support ; le scénario mutualisation ajoute un centre commun ; le scénario fusion peut supprimer gouvernances, baux, contrats et systèmes après transition. La différence entre ces scénarios, et non le budget cumulé des organismes, constitue la base financière de décision.
Économie nette récurrente = coûts supprimés − coûts recréés − charges transférées − coûts récurrents résiduelsPreuve au point d’usage : Direction du Budget — chiffres clés 2026, opérateurs et emplois ↗
Contrôle, données et indicateurs
CONTRÔLE La réforme doit produire un tableau de bord spécifique : Nombre de grappes auditées ; scénarios comparés ; délai de convergence ; systèmes retirés ; surfaces immobilières évitées ; coût de transition ; économies nettes à trois et cinq ans ; qualité de service avant/après. Ces indicateurs sont publiés avant et après la transformation. Lorsque l’effet recherché est qualitatif — délai plus court, responsabilité plus claire ou meilleure disponibilité des données — il est mesuré comme tel et non converti artificiellement en euros.
Objections et garde-fous
ANALYSE L’objection centrale est réelle : Le risque classique est la “fusion qui coûte d’abord et économise jamais” : double fonctionnement, harmonisation salariale vers le haut, migration informatique, déménagements, contentieux et perte de compétences. Chaque dossier doit donc séparer dépenses ponctuelles et économies de régime permanent. Le garde-fou consiste à documenter le scénario contrefactuel, à maintenir les obligations légales et la continuité de service, puis à organiser une revue indépendante après douze et vingt-quatre mois. Une réforme est corrigée si les coûts se déplacent au lieu de disparaître ou si la qualité se dégrade.
Décision publique et critères de réussite
ANALYSE Une grappe n’est fusionnée que si le scénario juridique fait mieux que la simple coopération ou mutualisation sur trois critères au moins : circuits de décision, coût récurrent et qualité de service. Le bilan deux ans après recense personnes morales effectivement supprimées, marchés et logiciels retirés, temps de coordination et coûts de transition encore non amortis.
Dossier spécifique : ce qui doit être démontré
Une grappe n’est pas une fusion automatique
Le terme « grappe » doit désigner un ensemble d’organismes dont les missions, publics, données ou fonctions support présentent des recouvrements mesurables. Avant toute fusion, la carte distingue trois options : coopération renforcée, mutualisation de fonctions et fusion juridique. Cette hiérarchie évite de supprimer une personnalité morale simplement parce que deux logos interviennent sur un même secteur.
Tracer un graphe de dépendances
Pour chaque organisme, le dossier recense tutelle, subventions, taxes affectées, effectifs, bases de données, implantations, contrats et principaux partenaires. Les liens sont visualisés en graphe : deux organismes très proches juridiquement peuvent partager peu de processus ; deux organismes séparés peuvent au contraire utiliser les mêmes systèmes et fournisseurs. La décision de fusion doit s’appuyer sur ce graphe plutôt que sur une proximité de nom.
Tester trois scénarios financiers
Le scénario A conserve les entités mais mutualise achats et support ; le scénario B crée une structure commune tout en gardant des directions métiers ; le scénario C fusionne juridiquement. Pour chacun, on publie coûts de transition, économies récurrentes, risques de service et délai de retour. La Direction du Budget rappelle l’importance du périmètre des opérateurs et de leurs emplois dans la lecture des coûts publics. [1]
Ne fusionner que lorsque la gouvernance devient plus simple
Une fusion ratée ajoute une couche : ancienne organisation informelle, nouvelle direction centrale et systèmes toujours séparés. Le critère de réussite n’est donc pas le nombre de personnes morales supprimées mais la réduction observable des circuits de décision, des doubles fonctions, des marchés et des applications. Si le nouvel ensemble nécessite davantage de coordination qu’avant, la fusion ne produit pas la simplification recherchée.
Définir une grappe par les flux réels
Deux opérateurs ne doivent pas être regroupés parce que leurs noms paraissent proches. La grappe est construite à partir de flux observables : mêmes bénéficiaires, mêmes données, mêmes achats, mêmes implantations, mêmes fonctions de contrôle ou même tutelle. Une matrice compare ensuite trois niveaux d'intégration : coopération, mutualisation et fusion juridique. Certaines grappes peuvent n'avoir besoin que d'un système partagé ou d'une convention de service ; d'autres peuvent justifier un établissement unique. L'analyse doit donc faire apparaître ce qui est réellement doublonné, ce qui est complémentaire et ce qui doit rester séparé pour des raisons de contrôle ou d'indépendance.
Prévoir un test anti-fusion
Une fusion est refusée si elle crée un organisme si large que les métiers deviennent illisibles, si elle concentre des fonctions qui doivent se contrôler mutuellement, ou si le coût de migration dépasse durablement le gain attendu. Le dossier compare aussi la capacité de direction, le nombre de sites, l'hétérogénéité des statuts et la compatibilité des systèmes d'information. Un regroupement réussi doit produire une responsabilité plus claire et un service plus simple ; si le nouvel ensemble ajoute seulement une strate de coordination au-dessus d'anciennes structures intactes, il ne s'agit pas d'une rationalisation mais d'un étage supplémentaire.
Les données à publier pour rendre la mesure contestable
La documentation d’une grappe doit être visuelle : graphe des organismes, flux budgétaires, applications partagées, tutelles et implantations. Pour chacune des trois options, un tableau indique le nombre de directions, conseils, contrats et systèmes restant après réforme. La fusion juridique n’est retenue que si elle produit un écart structurel observable par rapport à la mutualisation seule.
Test grandeur nature : une grappe avant les trente-quatre autres
Une première grappe est choisie parce qu’elle contient plusieurs organismes avec fonctions support et publics proches. Pendant l’étude, aucune fusion n’est présumée : les trois scénarios sont chiffrés, le graphe des dépendances est publié et les personnels peuvent signaler les missions que le modèle aurait oubliées. La méthode n’est étendue qu’après comparaison entre économies prévues et complexité réellement retirée.
Une fusion n’est justifiée que si la carte des missions révèle un vrai recouvrement
Le droit et la mission passent avant l’organigramme
Deux organismes qui emploient des profils proches ou utilisent les mêmes fonctions support ne sont pas nécessairement fusionnables. La première matrice doit comparer base légale, bénéficiaires, pouvoirs de décision, obligations européennes, indépendance requise et implantation territoriale. Le rapport sénatorial sur l’agencification insiste sur la diversité des statuts et l’absence de doctrine juridique unificatrice : la forme seule ne permet donc pas de décider.
L’économie d’une fusion vient des doublons supprimés, pas des budgets additionnés
Additionner les budgets de deux opérateurs puis annoncer ce total comme « économie possible » serait une erreur. Les crédits d’intervention, subventions versées à des tiers, investissements et missions transférées subsistent souvent. L’assiette pertinente est plus étroite : gouvernance dupliquée, directions support redondantes, systèmes d’information parallèles, immobilier administratif, achats et prestations pouvant réellement être consolidés.
Chaque grappe doit avoir un dossier de fusion propre
Pour chacune des 35 grappes proposées, le site doit conserver une fiche séparée : organismes concernés, missions qui se recouvrent, missions qui restent distinctes, texte juridique à modifier, coût de transition, calendrier, systèmes à migrer et économie nette après deux ou trois ans. Si cette fiche ne démontre pas le recouvrement, la grappe doit sortir du scénario central et rester en option d’étude.
La fusion juridique n’est pas toujours la première étape
Deux organismes peuvent partager les achats, la paie, l’informatique ou un siège avant de fusionner leurs conseils d’administration et leurs textes fondateurs. Cette séquence permet de tester une partie des gains avec moins de risque juridique. Si les fonctions mutualisées fonctionnent correctement mais que les missions restent réellement distinctes, la fusion complète peut devenir inutile.
À l’inverse, lorsque deux organismes instruisent les mêmes bénéficiaires, entretiennent des réseaux territoriaux parallèles et produisent des décisions très proches, la seule mutualisation support risque de laisser intact le principal doublon. La fiche de grappe doit donc identifier à quel niveau se situe le recouvrement : support, expertise, instruction, financement ou décision.
Mesurer le coût de la période de double fonctionnement
Une fusion impose souvent plusieurs mois où ancien et nouveau systèmes coexistent. Les contrats doivent être migrés, les données rapprochées, les responsabilités transférées et les comptes clôturés. Cette période peut nécessiter des équipes temporaires et des prestations informatiques importantes.
Le calcul de retour sur investissement doit inscrire ces coûts au début de la trajectoire et n’enregistrer l’économie récurrente qu’une fois les doublons effectivement fermés. Cette discipline évite de présenter comme « économie année 1 » un gain qui n’apparaîtra réellement qu’après la bascule.
Référence structurante
Sénat — diversité juridique des agences et opérateurs ↗ · Sénat — où se situe réellement l’enjeu d’économies ↗
Cette mesure dans le système
La mesure 3.05 s’évalue avec les mesures voisines du volume : une mutualisation, une fusion ou une réintégration ne doit jamais compter deux fois la même économie.
Passe qualité — comment décider qu’une fusion est réellement meilleure
Une « grappe » de fusion ne doit pas être constituée parce que deux organismes ont des noms proches. Le test porte sur les missions, les bénéficiaires, les compétences, les données, les implantations, les achats et la gouvernance. Deux structures peuvent travailler sur le même secteur tout en remplissant des fonctions complémentaires ; inversement, deux organismes juridiquement différents peuvent dupliquer presque intégralement leur chaîne de support. La fiche de fusion doit donc montrer, ligne par ligne, ce qui disparaît, ce qui est mutualisé et ce qui reste distinct.
La décision doit également comparer le coût de transition : systèmes d’information, harmonisation des statuts, immobilier, identité juridique, contrats et gouvernance. Une fusion qui coûte davantage pendant trois ans peut rester pertinente si elle supprime durablement une duplication mesurable ; mais cette dépense transitoire doit apparaître dans le calcul. Delta-Sierra ne retient aucune économie de fusion qui résulterait seulement de l’addition des budgets des organismes concernés.
Plans A / B / C — exécution et solution de repli
Plan A — fusions par grappes démontrées
Pour chacune des 35 grappes proposées, produire une fiche de fusion qui compare missions, base juridique, tutelles, implantations, effectifs, systèmes d’information et budgets de structure. Le véhicule de fusion dépend du statut des organismes : une entité créée par la loi ne se supprime pas par simple décret, tandis que des structures réglementaires peuvent relever d’un texte réglementaire. Le projet désigne l’entité porteuse, transfère contrats, personnels et archives, et fixe une date de bascule. L’économie nette retranche les coûts de migration, les missions conservées et les capacités recréées ; le budget administré pour des bénéficiaires n’est jamais assimilé au coût de l’opérateur.
Plan B — gouvernance commune sans fusion juridique
Si une fusion formelle est trop lente ou juridiquement lourde, placer plusieurs opérateurs sous une gouvernance de groupe : direction ou secrétariat général commun, achats et systèmes partagés, stratégie et indicateurs uniques, tout en conservant temporairement les personnalités morales nécessaires. Les doublons de support peuvent alors disparaître avant la fusion statutaire. Un délai butoir empêche toutefois que cette structure intermédiaire devienne permanente. L’économie est limitée aux coûts effectivement supprimés ; la personnalité juridique maintenue ne vaut ni échec ni économie en elle-même.
Plan C — contrats de coopération obligatoires
Si la fusion et la gouvernance commune sont refusées, imposer au moins des conventions de coopération sur les fonctions identifiées comme redondantes et publier les raisons précises justifiant le maintien de chaque autonomie. Les organismes conservent leurs missions et leur statut, mais les doublons d’achats, données, locaux ou expertise sont soumis à un plan de réduction. Aucun gain de fusion n’est comptabilisé. Ce minimum crée une obligation de preuve : une autonomie coûteuse doit démontrer la valeur qu’elle apporte par rapport à une organisation intégrée.
Notes et sources
- Direction du Budget — chiffres clés 2026, opérateurs et emplois — document institutionnel utilisé pour le cadre, les données ou la base juridique de cette mesure.
- Cour des comptes — Les relations entre l’État et ses opérateurs — document institutionnel utilisé pour le cadre, les données ou la base juridique de cette mesure.
- Direction des achats de l’État — orientations stratégiques — document institutionnel utilisé pour le cadre, les données ou la base juridique de cette mesure.
- Sénat — diversité juridique des agences et opérateurs — document institutionnel utilisé pour le cadre, les données ou la base juridique de cette mesure.
