Pourquoi commencer par un audit, et non par une liste de suppressions ?
PROPOSITIONLe Plan de Rupture place cette mesure en tête du bloc « Agences / opérateurs » pour une raison méthodologique : avant de fusionner, réintégrer ou supprimer une structure, il faut savoir exactement ce qu’elle fait, ce qu’elle coûte et ce qui arriverait à sa mission le lendemain de la réforme. Le chiffre de 552 entités préservées appartient au périmètre de travail interne du Plan ; il ne doit surtout pas être présenté comme le nombre officiel de tous les organismes publics français. Le droit budgétaire emploie notamment la catégorie d’opérateur de l’ÉtatCatégorie budgétaire utilisée pour des entités juridiquement distinctes de l’État mais étroitement liées à une politique publique, contrôlées et financées selon des critères déterminés., mais l’univers public comprend aussi des autorités, établissements, groupements et organismes qui ne relèvent pas tous de cette catégorie.
DONNÉE OFFICIELLELa loi de finances pour 2026 autorise 2 016 588 emplois de l’État et le budget de l’État finance indirectement, en totalité ou en partie, 401 389 ETPT relevant des opérateurs de l’État. [1] Ce nombre mesure des emplois en ETPTÉquivalent temps plein travaillé : unité qui pondère l’effectif par la quotité de travail et la durée de présence dans l’année., pas un nombre d’organismes. C’est un bon exemple de la discipline que cette page veut imposer : une donnée n’est utile que si son unité, son année et son périmètre sont explicités.
Ce qu’est réellement un opérateur de l’État
EXPLICATIONLe mot « agence » est trompeur parce qu’il ne correspond pas à une forme juridique unique. Une structure appelée agence peut être un établissement public, une autorité administrative, une association ou relever d’un autre régime. Inversement, de nombreux opérateurs ne portent pas le mot « agence » dans leur nom. L’audit doit donc commencer par le statut juridique, puis seulement examiner le nom, l’organigramme ou la communication de l’entité.
La documentation budgétaire retient classiquement plusieurs critères pour qualifier un opérateur : activité de service public non marchande, contrôle étroit de l’État et contribution directe à une politique définie par celui-ci. Cette qualification sert notamment à consolider crédits, emplois et performance dans les documents budgétaires. [3] Elle ne signifie pas qu’un opérateur est inutile ; au contraire, l’autonomie peut être justifiée lorsqu’elle protège une expertise, permet une gestion spécialisée, sépare une fonction de régulation du décideur politique ou donne de la continuité à une politique de long terme.
ANALYSELa bonne question n’est donc pas « combien d’agences ? », mais : quelle valeur produit l’autonomie juridique ou administrative par rapport à une organisation directement intégrée à l’État ? Une structure qui remplit une mission indispensable peut parfaitement être réformée ; une structure peu coûteuse peut malgré tout créer des délais ou des responsabilités diffuses ; à l’inverse, une structure coûteuse peut justifier son existence si son indépendance ou sa spécialisation apporte un bénéfice démontrable.
L’audit en sept dossiers : passer du nom de l’organisme à son coût complet
1. Identité, base légale et tutelle
Le premier dossier doit répondre à des questions simples mais souvent dispersées : quel texte crée l’organisme ? Quel ministère exerce la tutelle ? Existe-t-il un conseil d’administration, une direction générale, des antennes régionales, des filiales ou participations ? La structure possède-t-elle la personnalité morale ? Peut-elle emprunter ? Reçoit-elle des taxes affectées ? [3] Ces éléments déterminent ce qui peut être supprimé par décret, ce qui exige une loi et ce qui suppose une reprise de contrats ou de patrimoine.
2. Mission et production réelle
Le deuxième dossier décrit ce que l’entité délivre effectivement : décisions, autorisations, contrôles, subventions, expertise, recherche, données, prestations, achats, infrastructures ou services aux citoyens. Il faut distinguer la mission prévue par les textes de l’activité réellement exercée. Une mission peut être utile alors que son véhicule institutionnel ne l’est plus ; c’est précisément cette distinction qui évite la réforme spectaculaire mais inefficace.
3. Moyens financiers, humains et patrimoniaux
Le troisième dossier consolide les crédits budgétaires, ressources propres, taxes affectées, masse salariale, emplois, trésorerie, immobilier, systèmes d’information et achats externes. La loi impose déjà au rapport sur les opérateurs de publier de nombreuses données de ce type, y compris des séries d’exécution et des informations immobilières. [2] Ces données existantes constituent le socle de l’évaluation ; de nouvelles remontées ne sont nécessaires que pour les informations absentes, trop anciennes ou non comparables.
4. Interfaces et doublons
Le quatrième dossier cartographie les interfaces : combien de conventions faut-il signer avec le ministère ? Qui prépare la décision ? Qui la contrôle ? Qui répond au Parlement ? Qui possède la donnée ? Qui finance l’informatique ? Un « doublon » ne doit jamais être décrété parce que deux organismes travaillent sur le même thème. Il n’existe que si deux unités accomplissent une fonction comparable pour le même bénéficiaire et que la fusion ne détruit ni indépendance nécessaire ni compétence spécialisée.
5. Qualité et délais
Le cinquième dossier mesure la production et les délais. Une économie budgétaire qui allonge de six mois une autorisation critique peut être une mauvaise réforme. Il faut donc publier quelques indicateurs comparables : délai médian, stock de dossiers, coût par acte lorsque cela a un sens, taux d’erreur ou de reprise, satisfaction du bénéficiaire, disponibilité des systèmes et qualité des données.
6. Risques de transfert
Le sixième dossier liste tout ce qui survivrait à la suppression : obligations légales, contrats, agents, contentieux, subventions déjà engagées, systèmes, archives, bâtiments, compétences rares. Ces éléments constituent le « passif de transition ». Leur oubli est la principale manière de fabriquer une économie fictive.
7. Scénario contrefactuel
Enfin, l’audit doit écrire noir sur blanc ce qui se passerait si l’entité n’existait plus. Quelle direction reprendrait la mission ? Avec quels agents ? Quel budget ? Quel délai de transfert ? Si aucune réponse crédible n’existe, la suppression n’est pas prête. Si la réponse est simple, documentée et moins coûteuse, le scénario devient testable.
Preuve au point d’usage : Direction du Budget — Chiffres clés du budget de l’État 2026 ↗
Cinq décisions possibles au lieu d’un verdict binaire
| Scénario | Quand il est justifié | Ce qu’il faut démontrer |
|---|---|---|
| Maintenir | Autonomie utile, mission distincte, performance satisfaisante. | Objectifs, indicateurs et tutelle proportionnée. |
| Mutualiser | Mission utile mais fonctions support dispersées. | Gain sur achats, RH, immobilier, SI ou fonctions financières sans dégrader le service. |
| Fusionner | Plusieurs structures portent des missions proches et compatibles. | Gouvernance cible, convergence des SI, droit applicable et coûts de transition. |
| Réintégrer | La mission reste utile mais la personnalité séparée n’apporte plus assez de valeur. | Direction de reprise, continuité des actes, contrats, agents et budget. |
| Supprimer | La mission elle-même est obsolète, redondante ou sans effet démontré. | Extinction juridique, traitement des engagements et absence de service indispensable perdu. |
Comment chiffrer une économie sans compter deux fois la même chose
CHIFFRAGELe coût à examiner n’est pas le budget total qui traverse l’entité. Une agence peut distribuer un milliard d’euros d’aides et ne coûter qu’une fraction de cette somme à faire fonctionner ; si l’aide subsiste, le milliard ne devient jamais une économie. Inversement, une réintégration peut générer des économies de gouvernance ou de support mais obliger le ministère à reprendre une partie des agents et des outils.
Économie nette récurrente = coûts réellement supprimés − coûts recréés − charges transférées − coûts annuels résiduelsLe gain de temps ou de lisibilité peut être important, mais il ne doit pas être converti arbitrairement en euros. Delta-Sierra doit pouvoir dire qu’une réforme améliore la chaîne de décision tout en produisant peu d’économies comptables. C’est une information, pas un échec.
Preuve au point d’usage : Légifrance — dispositions relatives au rapport sur les opérateurs de l’État ↗
Concrètement, qu’est-ce que cela changerait ?
Pour un citoyen ou une entreprise, l’audit n’a d’intérêt que s’il finit par réduire les interfaces inutiles : moins de guichets redondants, des règles plus cohérentes, un dossier qui n’est pas ressaisi trois fois et un responsable clairement identifiable. Pour un agent public, la réforme doit au contraire éviter le slogan « on supprime l’agence » sans solution sur le poste, la compétence, le lieu de travail ou l’outil informatique. La qualité de la transition se mesure à la continuité du service.
Pour le Parlement et les citoyens, la contrepartie devrait être une publication standardisée des résultats : organisme, mission, budget, emplois, coût complet, indicateurs, recommandation, économie nette attendue, coût de transition et décision finale du Gouvernement. L’audit devient alors un dispositif de contrôle démocratique plutôt qu’un rapport qui disparaît dans une armoire. [2]
Les objections sérieuses
« Le coût de l’audit peut devenir une nouvelle bureaucratie. »
L’objection est valable si chaque ministère recrée sa propre méthode et si les entités produisent des centaines de pages. La réponse est un jeu de données commun, des pièces déjà disponibles et une équipe centrale réduite chargée surtout de vérifier les écarts. L’audit doit collecter moins de documents, mais les rendre comparables.
« Une structure autonome peut protéger l’expertise contre les arbitrages politiques. »
C’est parfois vrai, en particulier pour la régulation, la recherche ou l’évaluation. Le test d’autonomie doit donc être substantiel : indépendance juridiquement nécessaire, expertise rare, financement pluriannuel, neutralité ou gestion spécialisée. Si ces bénéfices existent, la recommandation peut être de maintenir l’entité tout en mutualisant ses fonctions support.
« Les économies seront surestimées. »
C’est précisément le risque que la méthode doit empêcher. Aucun montant ne doit être validé tant que le scénario après réforme n’est pas budgété. Une économie annoncée sans organisme repreneur, sans effectifs de reprise et sans coût de migration reste une hypothèse politique, pas une économie certifiée.
Du recensement des organismes à une décision opposable
Le point de départ a changé depuis les anciens inventaires
Le débat public cite souvent un nombre unique d’« agences ». Le rapport sénatorial de 2025 montre justement pourquoi cette simplification est dangereuse : son recensement distingue 434 opérateurs, 317 organismes consultatifs et 1 153 organismes publics nationaux. Ces catégories ne se superposent pas et ne répondent pas aux mêmes règles. Un audit sérieux ne peut donc pas commencer par « supprimer 552 structures » ; il doit d’abord établir une fiche d’identité juridique, budgétaire et fonctionnelle de chaque organisme puis décider si l’autonomie apporte une valeur vérifiable.
La fiche minimale que l’audit doit publier
Pour chaque entité, la fiche d’audit doit faire apparaître le texte de création, la tutelle, les missions obligatoires, les effectifs, les dépenses de personnel, les achats, les crédits d’intervention, les ressources affectées, les actifs, les contrats pluriannuels, les systèmes d’information et les engagements qui survivraient à une suppression. Le chiffre de 401 389 ETPT financés indirectement par l’État chez les opérateurs en 2026 donne l’échelle du sujet : une décision structurelle doit suivre les emplois et les missions, pas seulement le nombre de personnes morales.
Une décision en quatre catégories plutôt qu’un verdict binaire
Le résultat de l’audit peut être classé en quatre issues : maintien avec objectifs renforcés ; mutualisation de fonctions support ; fusion lorsque deux structures exercent des missions suffisamment proches ; réintégration ou extinction lorsque l’autonomie n’est plus justifiée. Cette grille rend l’audit falsifiable : pour chaque organisme, le public peut voir pourquoi une option a été retenue et quelles économies sont réellement attribuables à la structure, distinctes des crédits d’intervention qui continueraient d’exister.
Un audit annuel doit aussi suivre les organismes disparus
Le registre ne doit pas effacer une entité le jour où elle disparaît. Pour contrôler une réforme, il faut conserver son historique : date de création, changements de tutelle, fusion éventuelle, transfert des contrats, nombre d’agents repris et date de clôture des comptes. Sans cette mémoire, une administration peut annoncer la suppression d’un organisme tout en recréant quelques mois plus tard une structure voisine ou en dispersant ses dépenses dans plusieurs programmes.
Le contrôle parlementaire gagnerait donc à disposer d’un état annuel versionné. Une entité classée « supprimée » devrait rester consultable avec une colonne indiquant où sont passées ses missions et ses dépenses. Cette traçabilité est particulièrement importante pour les organismes consultatifs et les petites structures, dont les coûts sont parfois faibles mais dont l’empilement rend l’action publique difficile à lire.
Le seuil de décision doit être fixé avant l’audit
Pour éviter un audit orienté vers une conclusion déjà écrite, les critères doivent être publiés avant l’examen : part des dépenses consacrée à la mission plutôt qu’au support, existence d’un pouvoir propre, nombre d’organismes exerçant une mission similaire, coûts de tutelle, qualité de service et conséquences juridiques d’un transfert. Un seuil ne signifie pas qu’une structure est automatiquement supprimée ; il signifie qu’elle entre dans un examen renforcé dont la conclusion doit être argumentée.
Cette méthode permet aussi de classer les économies : certaines sont certaines, comme un contrat redondant résilié ; d’autres ne sont que potentielles tant que l’on n’a pas évalué le coût de reprise. Le site doit conserver cette différence dans son total général.
Sources complémentaires pour cette analyse
Sénat — rapport détaillé sur l’agencification, périmètre de 1 153 organismes ↗ · Direction du Budget — emplois de l’État et des opérateurs en 2026 ↗
Cette mesure dans le système
La mesure 3.01 est la porte d’entrée des dix-sept mesures suivantes. Elle alimente 3.03 sur les fonctions support, 3.05 sur les fusions, 3.06 sur les réintégrations et 3.18 sur le registre public. Elle dépend, en retour, d’une nomenclature commune et d’identifiants fiables : sans savoir si deux noms désignent la même personne morale ou si un organisme a déjà fusionné, l’audit se trompe de périmètre.
Plans A / B / C — exécution et solution de repli
Plan A — audit opposable avant décision
Rendre l’inventaire des organismes exploitable comme préalable aux arbitrages : identité juridique, tutelle, mission, effectifs, masse salariale, immobilier, subventions, taxes affectées, contrats et indicateurs de résultat. Un référentiel interministériel unique attribue un identifiant à chaque entité et documente ses créations, fusions et changements de nom. Les ministères disposent d’un calendrier pour compléter les champs manquants et justifier chaque autonomie. L’audit ne supprime rien par lui-même : il classe les 552 entités selon quatre suites possibles — conserver, mutualiser, fusionner, réintégrer — et chiffre seulement les coûts de structure réellement accessibles à une réforme.
Plan B — audit par vagues prioritaires
Si l’inventaire exhaustif ne peut être fiabilisé immédiatement, commencer par les opérateurs les plus coûteux, les familles présentant le plus de doublons et les entités dont le statut ou le financement sont mal documentés. Chaque vague publie les mêmes données et produit des décisions fermes avant d’ouvrir la suivante. Les organismes hors première vague restent dans le registre, mais aucune économie ne leur est attribuée. Ce repli évite qu’un chantier trop vaste ne devienne une base incomplète entretenue sans conséquence et permet de tester la qualité des données, les délais de réponse des tutelles et la méthode d’anti-double-compte.
Plan C — registre permanent sans suppression automatique
Si aucun programme de réorganisation n’obtient d’arbitrage politique, maintenir au minimum un registre public permanent et versionné, relié aux documents budgétaires et aux comptes. Les créations, dissolutions, fusions et changements de tutelle sont historisés ; les entités sans donnée à jour sont signalées publiquement. Aucune économie n’est comptabilisée. Le résultat attendu est une infrastructure de gouvernance capable d’empêcher qu’un organisme disparaisse seulement d’un organigramme tout en survivant sous un autre nom ou qu’une même dépense soit attribuée à plusieurs projets de réforme.
Notes et sources
- Direction du Budget — Chiffres clés du budget de l’État 2026 — emplois de l’État et ETPT financés chez les opérateurs ; donnée datée 2026.
- Légifrance — dispositions relatives au rapport sur les opérateurs de l’État — contenu du rapport : crédits, ressources, emplois, masse salariale, trésorerie, immobilier et autres données d’exécution.
- Direction du Budget — Opérateurs et organismes publics — cadre budgétaire, tutelle, gouvernance et pilotage des opérateurs.
Pour approfondir
Ces ouvrages prolongent le portail. Ils sont présentés comme la bibliographie de l’auteur, pas comme des preuves : les preuves restent les sources primaires citées dans le chapitre.
Réforme de l’État — Plan de Rupture
Le dossier d’ensemble : architecture des 155 mesures, trajectoire et articulation des réformes.
IA : comment transformer la France
Automatiser les tâches administratives sans confondre assistance, décision publique et contrôle humain.