Le problème n’est pas seulement le nombre de textes
Le Conseil d’État constate depuis longtemps que la qualité du droit se dégrade lorsque les normes s’accumulent, se superposent et deviennent instables. Son étude sur la simplification recommande de maîtriser la production normative et d’améliorer l’application de la norme, plutôt que de considérer chaque nouvelle procédure comme une solution. [1]
Le chantier de codification du code général de la fonction publique donne un exemple concret : la codification peut fusionner des dispositions, abroger des textes obsolètes et rendre le droit plus intelligible sans nécessairement modifier les droits substantiels. La mission de cinq ans doit donc combiner abrogation, consolidation et réécriture lisible. [2]
Mesurer avant d’abroger
Chaque ministère doit fournir une cartographie des obligations qu’il impose : textes, formulaires, déclarations, contrôles, pièces justificatives, fréquences et population concernée. La mission classe ensuite chaque obligation selon quatre issues : maintenir, simplifier, fusionner ou supprimer. Une mesure n’est considérée comme supprimée que si les systèmes et procédures correspondants disparaissent aussi ; sinon le droit change mais la charge administrative reste.
Le tableau de bord doit mesurer les délais, le nombre d’étapes, le volume de données demandées, les coûts informatiques et le temps consacré par les usagers, entreprises, collectivités et agents. Cette méthode empêche le gouvernement d’annoncer mille suppressions portant sur des dispositions minuscules tout en créant une nouvelle obligation très lourde.
Ne pas confondre codification et réduction des droits
Légifrance recense actuellement 76 codes en vigueur lorsque le filtre est limité aux codes applicables. Ce chiffre est supérieur à la référence historique de 69 utilisée par le Plan et doit donc être actualisé dans le chantier. [3] La consolidation ne signifie pas qu’il faudrait faire disparaître des pans du droit : plusieurs codes peuvent être regroupés ou réorganisés sans supprimer les protections qu’ils contiennent.
La mission doit publier pour chaque opération une table de concordance ancienne/nouvelle numérotation, une justification des abrogations et un délai de stabilité. Les professions et services qui utilisent quotidiennement le texte doivent pouvoir retrouver une règle sans dépendre d’un moteur de recherche ou d’une doctrine non opposable. La qualité du droit se mesure aussi à cette continuité d’usage.
Rendre le programme falsifiable chaque année
Le Conseil d’État a déjà travaillé sur des indicateurs permettant de mesurer l’inflation normative, précisément parce qu’un phénomène souvent dénoncé doit être documenté. [4] la présente édition reprend cette philosophie : bilan annuel public, stock de textes, flux créé/supprimé, volume d’articles modifiés, stabilité et estimation des charges.
La cible financière de 8 à 12 milliards d’euros par an ne peut pas être reprise comme un rendement garanti. Elle doit être reconstruite domaine par domaine : heures économisées, coûts de conformité évités, dépenses administratives supprimées et gains de délai. Le montant net n’est consolidé que lorsque ces effets sont observables et qu’ils ne correspondent pas à une charge déplacée vers un autre acteur.
Construire une chaîne de simplification qui résiste au retour des normes
Un nettoyage sur cinq ans doit fonctionner comme une chaîne éditoriale du droit : inventaire, qualification de la norme, identification de son objectif, mesure de son usage, consultation des administrations et usagers, puis abrogation, fusion ou réécriture. Le Conseil d'État insiste régulièrement sur la qualité et l'intelligibilité du droit ; cette doctrine doit guider la sélection plutôt qu'un objectif spectaculaire de pages supprimées. [1] Le programme doit aussi distinguer les textes obsolètes, les doublons, les obligations européennes, les protections substantielles et les simples modalités procédurales.
La codification fournit un précédent utile : regrouper des règles peut améliorer l'accès sans modifier immédiatement leur substance. L'expérience du Code général de la fonction publique rappelle cependant qu'une opération de codification demande un travail juridique long, des tables de concordance et une gestion des renvois. [2] La liste Légifrance des codes en vigueur montre par ailleurs que le droit positif évolue continuellement ; le chantier ne doit donc pas figer un nombre historique comme s'il était immuable. [3]
Le résultat annuel doit être falsifiable. Pour chaque famille de normes, le Parlement devrait recevoir le nombre d'obligations créées et supprimées, le temps administratif estimé avant/après, les contentieux apparus, les corrections nécessaires et les secteurs où la simplification n'a produit aucun gain. Les travaux du Conseil d'État sur l'inflation normative peuvent servir de cadre méthodologique à ce suivi. [4] Sans cette mesure de charge, une baisse du nombre de textes pourrait masquer des obligations plus lourdes concentrées dans moins d'articles.
Mise en œuvre opérationnelle : du principe au dossier exécutable
La mission ne doit pas être évaluée au nombre de pages du Journal officiel supprimées. Une norme peut être longue et utile, une autre courte et extrêmement coûteuse. Le programme doit donc commencer par un inventaire de la charge : formalités exigées, temps agent, temps entreprise ou citoyen, fréquence des contrôles, contentieux associés et dépendances avec d’autres textes. Ce n’est qu’après cette cartographie qu’un texte peut être classé comme obsolète, redondant, contradictoire ou simplement mal rédigé.
Chaque lot de simplification doit être accompagné d’un tableau avant/après lisible : obligation supprimée, bénéficiaires, risque créé par l’abrogation, dispositions de remplacement éventuelles et date d’évaluation. La codification à droit constant doit être distinguée d’une réforme substantielle : regrouper des règles ne produit pas la même économie que supprimer une formalité. Cette distinction empêchera d’afficher comme économie ce qui n’est qu’une amélioration de lisibilité.
Plan A, Plan B, Plan C : continuer même si la voie principale bloque
Programme législatif quinquennal avec lots annuels, études d’impact simplifiées et vote des suppressions ou réécritures nécessaires.
Lorsque la loi n’est pas nécessaire, utiliser le pouvoir réglementaire pour supprimer procédures, formulaires ou décrets devenus inutiles, sans attendre un texte omnibus.
À défaut de suppression, instaurer clauses de réexamen, dates d’extinction et évaluation de charge pour empêcher l’accumulation future.
Le repli doit rester fidèle à l’objectif sans prétendre que le véhicule principal a été adopté. Une mission de nettoyage législatif ne peut pas recevoir comme objectif principal « supprimer le plus de textes possible ». Les étapes autonomes juridiquement et budgétairement sont donc exécutées en premier ; le solde est représenté seulement après mesure des effets, avec publication des transferts de coûts et des éventuelles dégradations de service.
Indicateurs, coût net et preuve de réussite
Le Plan historique rattache un potentiel économique élevé à la simplification, mais ce potentiel n’est pas traité comme une économie budgétaire certaine. Le socle prudent autonome reste zéro tant qu’une ligne de dépense ou de recette n’est pas reliée à une suppression identifiée. Les indicateurs sont heures de formalité évitées, délais, nombre de pièces demandées, volume de contentieux et coût administratif interne. La valeur économique peut être publiée séparément lorsque les hypothèses sont reproductibles.
Preuve au point d’usage : Légifrance — service public de diffusion du droit ↗
Preuve au point d’usage : Conseil d’État — simplification et qualité du droit ↗
Règle de chiffrage
La cible historique de 8 à 12 milliards d’euros par an doit rester un objectif du Plan tant qu’un protocole de mesure des charges évitées n’en établit pas le montant.
Le coût de transition — migrations, formation, immobilier, indemnités ou double fonctionnement — est publié séparément et n’est jamais masqué dans l’économie annuelle.
Nettoyage législatif : retirer des obligations inutiles sans rendre le droit imprévisible
Un inventaire des normes doit mesurer la charge, pas seulement compter les textes
Le nombre de lois, décrets ou articles ne suffit pas à mesurer la complexité. Une obligation courte peut coûter beaucoup plus qu’un chapitre entier de règles stables. Le programme de cinq ans doit donc associer à chaque norme un objet, un public concerné, une fréquence d’application, une charge administrative estimée et les textes dont elle dépend.
Le référentiel proposé par le Conseil d’État sur l’inflation normative fournit une logique utile : suivre le flux de production, la stabilité des normes et leur origine. L’analyse doit aller plus loin en rapprochant ces indicateurs des coûts de conformité et du nombre de démarches réellement supprimées.
Abroger, consolider ou réécrire : trois opérations différentes
Une abrogation supprime une règle ; une consolidation regroupe des règles dispersées ; une réécriture peut simplifier le vocabulaire sans réduire les obligations. Les résultats doivent être comptés séparément pour éviter d’annoncer une baisse spectaculaire du nombre de textes alors que la charge pesant sur l’usager reste inchangée.
Chaque chantier thématique devrait publier une table de correspondance avant/après. Cela permet aux juristes, entreprises et administrations de savoir où a migré une règle et d’éviter les périodes de vide ou de contradiction.
La stabilité après simplification est une condition de réussite
Une norme supprimée puis recréée deux ans plus tard sous une autre forme annule une partie du bénéfice attendu. Le programme doit donc instaurer un suivi sur cinq ans de la charge réintroduite, avec examen obligatoire lorsque le même domaine connaît de nouvelles obligations.
Le succès ne se mesure pas seulement au volume du Journal officiel : il se mesure au temps gagné pour accomplir une démarche, au nombre de pièces supprimées, à la diminution des contentieux d’interprétation et à la capacité des acteurs à connaître la règle applicable sans assistance excessive.
Cette mesure dans le système
La mesure 2.04 prépare directement 2.05 et 2.06 : nettoyer les normes, limiter leur flux futur et réorganiser les codes sont trois opérations différentes mais interdépendantes. Le registre commun doit indiquer si une règle est supprimée, simplifiée, déplacée ou recodifiée ; sinon une même modification pourrait être revendiquée trois fois comme résultat du Plan alors qu’elle ne produit qu’un seul effet pour l’usager.
Approfondissement : Nettoyer le droit par charge normative et incohérence, pas par volume de pages
Une mission de nettoyage législatif ne peut pas recevoir comme objectif principal « supprimer le plus de textes possible ». Certains textes courts peuvent imposer une charge importante ; un code long peut au contraire sécuriser des droits. La méthode classe les normes selon leur utilité, leurs chevauchements, leur obsolescence, le coût de conformité et les contradictions.
Chaque suppression vérifie les renvois et le droit européen afin d’éviter des vides juridiques. Les administrations et professions concernées peuvent signaler des doublons documentés. Le bilan publie non seulement le nombre de textes modifiés, mais les procédures supprimées, formulaires retirés, délais raccourcis et heures de conformité évitées. L’économie budgétaire n’est reconnue que lorsque cette simplification réduit réellement une dépense publique ou un besoin de personnel.
Nettoyer le droit sans mesurer la réussite au nombre de textes supprimés
Supprimer cent textes courts et ajouter un décret de deux cents pages serait un échec malgré un compteur apparemment favorable. La mission doit donc mesurer la charge normative : formalités, pièces demandées, délais, saisies répétées, autorisations successives et coûts de conformité. Un texte n’est supprimé que si sa fonction est reprise de manière plus simple ou si elle n’est plus nécessaire. La simplification ne doit pas affaiblir sans analyse une protection sanitaire, environnementale, sociale ou juridictionnelle.
Chaque chantier de nettoyage doit publier un avant/après : nombre d’étapes, délais théoriques et observés, données exigées, administration responsable et voies de recours. Ce registre rend la réforme contestable et vérifiable. Il permet aussi de distinguer la simplification à droit constant, qui peut avancer rapidement, des modifications de fond qui nécessitent un arbitrage politique ou parlementaire.
Approfondissement : nettoyer le droit par cycles sans produire d’insécurité juridique
Une règle ancienne n’est pas nécessairement une règle inutile
La revue quinquennale doit cibler les textes devenus obsolètes, redondants, contradictoires ou jamais utilisés, mais elle ne peut pas reposer sur l’âge comme critère de suppression. Certaines règles anciennes restent fondamentales. Chaque proposition d’abrogation doit donc indiquer l’objet du texte, son usage récent, les normes qui couvrent déjà le même besoin et les effets possibles de sa disparition. L’absence d’application peut être un signal, pas une preuve suffisante.
Créer un indice de priorité d’examen
Un score peut combiner P = O + R + C + U, où P est la priorité de revue, O l’obsolescence technique, R la redondance, C le niveau de contradiction avec d’autres textes et U la faible utilisation. Le symbole + signifie « additionner ». Les critères doivent être documentés et conduire à une expertise juridique, non à une suppression automatique.
Prévoir une procédure contradictoire
Les administrations, juridictions, professions et usagers concernés doivent pouvoir signaler une fonction méconnue du texte avant son abrogation. Les propositions sont publiées par lots avec une période de réponse. Les normes fiscales, pénales, sociales ou de sécurité nécessitent un niveau d’examen renforcé. Les textes réellement inutiles peuvent ensuite être regroupés dans des lois de simplification lisibles, plutôt que mélangés à des réformes substantielles.
Mesurer la simplification réellement ressentie
Le nombre de textes abrogés n’est pas un indicateur suffisant. Il faut suivre le volume de prescriptions effectivement supprimées, les formulaires ou procédures éliminés, les contentieux liés à l’abrogation et le temps gagné pour les usagers et agents. Une revue quinquennale réussie réduit la complexité d’usage, pas seulement le nombre de lignes dans une base juridique.
Notes et sources
- Conseil d’État — Simplification et qualité du droit — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- DGAFP — Code général de la fonction publique et codification — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- Légifrance — liste des codes en vigueur — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
- Conseil d’État — Mesurer l’inflation normative — source primaire/institutionnelle utilisée pour le cadre de la mesure.
