Agences, opérateurs et établissements publics : comprendre avant de réformer

En trente secondes : ce qu’il faut retenir

Le mot « agence » n’est pas un statut juridique unique. Le débat public mélange souvent agences, opérateurs, établissements publics et organismes consultatifs, alors que ces catégories se recouvrent partiellement et répondent à des logiques différentes. Le Sénat a rappelé en 2025 plusieurs ordres de grandeur — 103 agences, 434 opérateurs, 317 organismes consultatifs et environ 1 200 organismes publics nationaux — qu’il ne faut surtout pas additionner mécaniquement.

Une agence peut être utile lorsqu’elle apporte une expertise, une continuité, une indépendance ou une capacité d’exécution que le ministère ne pourrait pas organiser aussi efficacement. Elle devient problématique lorsque la responsabilité se disperse, que les fonctions support se dupliquent, que la tutelle n’a plus de prise réelle ou que personne ne réexamine périodiquement sa raison d’être.

La réforme sérieuse commence donc par la mission, puis compare plusieurs scénarios : conserver, mutualiser, fusionner, réintégrer, transférer ou supprimer. Le chiffrage ne retient comme économie que les coûts réellement supprimés après déduction des coûts recréés et de transition.

Pourquoi cette page existe

Le débat public français parle volontiers « des agences de l’État » comme s’il s’agissait d’une catégorie administrative parfaitement définie. Ce n’est pas le cas. Le mot *agence* peut désigner un établissement public, un service de l’État sans personnalité morale, un groupement, une autorité indépendante ou une structure de droit privé chargée d’une mission publique. À l’inverse, un organisme qui ne porte pas le mot « agence » peut être classé opérateur de l’État dans les documents budgétaires.

Cette confusion n’est pas anecdotique. Elle explique pourquoi les chiffres varient autant dans le débat public. Selon le périmètre retenu, on peut parler d’une centaine d’agences, de plusieurs centaines d’opérateurs ou de plus d’un millier d’organismes publics nationaux. Additionner ces chiffres serait faux, car une même entité peut appartenir à plusieurs catégories statistiques ou budgétaires.

Comprendre les agences oblige donc à répondre à quatre questions distinctes : quelle mission doit être accomplie ? quelle forme juridique l’organisme possède-t-il ? comment l’État le finance-t-il et le contrôle-t-il ? pourquoi a-t-on choisi de sortir cette mission de l’administration ministérielle classique ? Ce sont ces quatre questions qui permettent ensuite de juger sérieusement s’il faut conserver, fusionner, réintégrer ou supprimer une structure.

Le sujet est ancien, mais il est redevenu central. Le Conseil d’État consacrait déjà son étude annuelle 2012 aux agences, en constatant l’absence de doctrine d’ensemble. En 2025, une commission d’enquête du Sénat a de nouveau décrit un paysage administratif fragmenté et a proposé de repenser l’« agencification ». La question n’est donc pas seulement comptable : elle touche à la manière dont l’État organise ses responsabilités.

D’où viennent les agences ? Une histoire de l’État qui se spécialise

Avant le mot « agence » : l’établissement public

La France n’a pas attendu les années 2000 pour confier des missions publiques à des organismes distincts des ministères. L’établissement public est une technique ancienne du droit administratif : l’État ou une collectivité crée une personne morale spécialisée, dotée de moyens propres, afin d’exercer une mission déterminée. Universités, hôpitaux, établissements culturels, organismes techniques ou grands établissements d’infrastructure ont ainsi été organisés de manière autonome bien avant que le mot « agence » ne devienne à la mode.

Le principe sous-jacent est celui de spécialité. Un établissement public n’est pas créé pour « faire de l’administration » en général. Il reçoit une mission ou un ensemble cohérent de missions. Cette spécialisation peut permettre de réunir des compétences techniques, de gérer un patrimoine, de passer des contrats, de disposer d’un budget propre ou de donner une continuité particulière à l’action publique.

Cette logique répond à une difficulté très concrète : un ministère est une structure immense, fortement organisée autour de chaînes hiérarchiques et de règles communes. Certaines politiques ont besoin d’une organisation plus opérationnelle, d’une gouvernance distincte ou de relations permanentes avec des partenaires extérieurs. La création d’un organisme peut alors être rationnelle.

Après-guerre : l’État producteur, aménageur et planificateur

L’après-guerre multiplie les institutions spécialisées. La reconstruction, l’aménagement du territoire, la recherche, l’énergie, les transports, le logement et les politiques sociales exigent des organismes capables de gérer des programmes techniques sur plusieurs années. De nombreux établissements publics et entreprises publiques deviennent des instruments de l’État stratège.

Ce point historique est important pour le débat contemporain. Une structure autonome n’a pas nécessairement été créée par goût de la bureaucratie. Elle a souvent répondu, au moment de sa naissance, à un problème précis : lancer une industrie, reconstruire un territoire, gérer une infrastructure, développer une expertise ou porter un investissement qui dépassait le rythme administratif ordinaire.

Mais une organisation créée pour une nécessité de 1950, 1970 ou 1990 ne doit pas devenir éternelle par défaut. L’une des questions fondamentales d’une réforme de l’État est donc : la raison qui justifiait la création de la structure existe-t-elle encore ?

L’« agencification » contemporaine

À partir des dernières décennies du XXe siècle, les administrations occidentales connaissent un mouvement souvent qualifié d’*agencification*. L’idée générale est de distinguer davantage la définition politique d’une politique publique de son exécution opérationnelle. Le ministère fixe une stratégie, tandis qu’un organisme spécialisé met en œuvre tout ou partie de cette stratégie.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce mouvement : technicité croissante, besoin d’expertise, recherche de souplesse de gestion, développement de la contractualisation, exigences européennes, volonté de rapprocher l’action des usagers ou des professionnels, et parfois volonté de contourner certaines rigidités des administrations centrales.

Le Conseil d’État observait en 2012 que le développement des agences ne devait être considéré ni comme bon ni comme mauvais par principe. Une agence peut renforcer l’action publique si son autonomie est justifiée et si sa responsabilité est claire. Elle peut au contraire affaiblir l’État si elle rend les responsabilités illisibles, reproduit des fonctions déjà présentes ailleurs ou échappe à une tutelle effective.

Les années 2000-2020 : empilement, fusions et tentatives de rationalisation

L’État français a simultanément créé, fusionné, renommé et supprimé de nombreux organismes. La Révision générale des politiques publiques, puis la Modernisation de l’action publique et diverses réformes ministérielles ont cherché à rationaliser certains opérateurs. Pourtant, de nouvelles structures ont continué à apparaître en réponse à de nouveaux enjeux : transition écologique, sécurité sanitaire, numérique, cohésion territoriale, rénovation urbaine, biodiversité, financement de l’innovation ou gestion de crises.

Le mécanisme d’empilement est classique : une nouvelle priorité politique conduit à créer un nouvel organisme, mais l’ancienne structure ou l’ancienne compétence n’est pas toujours supprimée. À terme, les citoyens, les élus locaux et les entreprises peuvent se retrouver face à plusieurs guichets, plusieurs financeurs et plusieurs contrôleurs sur un même sujet.

2012, 2025, 2026 : le retour de la question des agences

En 2012, le Conseil d’État consacre son étude annuelle aux agences et appelle à une véritable doctrine d’emploi. En 2025, le Sénat mène une commission d’enquête consacrée aux agences, opérateurs et organismes consultatifs. Son constat est que ces structures se sont développées sans stratégie globale suffisamment lisible et que les économies structurelles résultant de simples suppressions sont souvent plus limitées que ne le suggèrent les budgets affichés.

En 2026, le débat se prolonge par des propositions visant à encadrer plus strictement la création, l’évaluation et le pilotage de ces organismes. Cela montre que la question des agences n’est pas une obsession propre à Delta-Sierra : c’est un débat institutionnel récurrent sur la responsabilité, l’efficacité et la lisibilité de l’État.

L’histoire administrative invite à éviter deux jugements symétriques. Le premier consisterait à regarder toute autonomie comme une anomalie : ce serait oublier que certaines missions ont besoin d’une continuité, d’une expertise ou d’une capacité opérationnelle que l’organigramme ministériel classique ne fournit pas toujours. Le second consisterait à sanctuariser une structure parce qu’elle a été utile à sa création : ce serait confondre la permanence de l’intérêt général avec la permanence du véhicule institutionnel. Une réforme sérieuse commence donc par reconstituer la raison d’être d’origine, puis demande si le besoin, le droit, la technologie et le territoire justifient encore le même outil.

Cette lecture historique explique aussi pourquoi les fusions administratives ne suffisent pas à elles seules. Une fusion peut supprimer deux conseils d’administration et deux directions support tout en conservant l’intégralité des missions ; inversement, une réforme de politique publique peut réduire profondément une dépense sans supprimer la personne morale qui l’exécute. L’histoire des agences doit donc être lue comme celle de la spécialisation de l’État, mais aussi comme celle de la difficulté à réviser périodiquement les frontières entre conception politique, expertise, exécution, contrôle et financement.

Qu’est-ce qu’un opérateur de l’État ?

La notion d’*opérateur de l’État* appartient d’abord à la doctrine budgétaire. La Direction du Budget décrit les opérateurs comme des organismes distincts de l’État, dotés de la personnalité morale, exerçant des missions d’intérêt général pour le compte de l’État. Leur qualification repose sur plusieurs critères relatifs à la mission, au contrôle exercé par l’État et à leur financement.

Cette catégorie est utile parce qu’elle permet au Parlement et au ministère des Finances de suivre une partie des moyens publics qui ne sont pas directement exécutés par les services ministériels. Les documents budgétaires peuvent ainsi présenter les subventions, les taxes affectées, les emplois sous plafond, les transferts et les ressources propres des organismes concernés.

Mais « opérateur » n’est pas synonyme d’« agence ». Certains opérateurs s’appellent agence ; d’autres sont des écoles, musées, établissements scientifiques, établissements sociaux ou organismes de recherche. Et certaines agences ne sont pas des opérateurs.

La qualification peut évoluer. Un organisme peut entrer ou sortir du périmètre des opérateurs si ses caractéristiques changent. Cette mobilité confirme que la catégorie est fonctionnelle et budgétaire, non une identité juridique éternelle.

Prendre un opérateur connu et montrer : ministère de rattachement → programme budgétaire → subvention → emplois → mission → indicateurs de performance.

La notion d’opérateur est d’abord une catégorie de pilotage budgétaire. Elle permet de suivre des organismes qui, tout en étant distincts de l’État, mettent en œuvre une politique publique nationale et entretiennent avec lui des liens de financement et de contrôle. Elle ne se confond donc ni avec le seul mot « agence », ni avec l’ensemble des établissements publics, ni avec tous les organismes divers d’administration centrale de la comptabilité nationale. Une même entité peut être visible simultanément dans plusieurs nomenclatures parce que chacune répond à une question différente : qui exécute une politique, quel est le statut juridique, comment l’organisme est-il financé, et dans quel sous-secteur de la comptabilité nationale est-il classé ?

Qu’est-ce qu’un établissement public ?

Un établissement public est une personne morale de droit public créée pour gérer une mission déterminée avec une certaine autonomie administrative et financière. Cette définition mérite plusieurs pages, car elle permet de comprendre une part considérable de l’organisation publique française.

Les autres catégories à connaître : SCN, GIP, AAI/API, ODAC

Dans une présentation trop sommaire, ne doit pas laisser croire que la réalité se limite à trois mots.

Pourquoi l’État crée-t-il une agence ? Les bonnes raisons

être intellectuellement honnête : si l’on veut ensuite critiquer l’agencification, il faut d’abord expliquer pourquoi des gouvernements de sensibilités différentes ont créé ces organismes.

Pourquoi y en a-t-il autant ? Les mécanismes de l’empilement

C’est exactement la question que le grand public se pose, et la page actuelle n’y répond pratiquement pas.

La difficulté politique de supprimer

Une structure possède des agents, des locaux, des partenaires, des bénéficiaires et parfois des élus attachés à son implantation. Même lorsqu’une mission disparaît, la fermeture peut être politiquement et socialement coûteuse.

L’empilement peut aussi venir du temps politique. Créer une structure nouvelle rend visible une priorité et permet d’annoncer une responsabilité identifiable à court terme ; supprimer ou fusionner l’existant impose au contraire de négocier des statuts, des compétences, des implantations et des habitudes de travail. La création peut donc être plus rapide politiquement que la réorganisation, même si elle augmente ensuite le coût de coordination. Ce biais institutionnel explique pourquoi une clause de réexamen dès la naissance est utile.

Une autre cause est la fragmentation des financeurs. Lorsqu’une politique mobilise l’État, l’Union européenne, des collectivités et parfois des contributions affectées, un organisme dédié peut devenir le point de rencontre de plusieurs flux. Cette architecture peut simplifier le financement au début, puis devenir difficile à lire si chaque programme crée sa propre gouvernance et son propre guichet. L’audit doit alors distinguer la fonction nécessaire de coordination du simple empilement de directions et procédures.

Enfin, une structure développe avec le temps un écosystème : agents spécialisés, prestataires, associations bénéficiaires, collectivités partenaires, locaux, systèmes d’information et indicateurs propres. Cette densité crée une inertie qui n’est pas nécessairement illégitime : elle traduit parfois une compétence accumulée. Mais elle oblige la réforme à apporter une solution à chaque dépendance plutôt qu’à supposer qu’un changement de décret fait disparaître instantanément tout le système.

Comment les agences sont-elles financées ?

C’est l’un des chapitres les plus importants, car le débat public confond constamment budget de l’organisme et économie réalisable.

Immobilier, informatique et fonctions support

Direction, finance, RH, juridique, communication, achats, informatique, immobilier : c’est souvent ici que se situe une partie des économies de mutualisation. Mais ces fonctions ne disparaissent pas toutes ; certaines doivent être reprises par le ministère ou un autre organisme.

Économie nette récurrente = coûts réellement supprimés – coûts recréés – charges transférées – coût annuel résiduel.

Le coût de transition doit être isolé sur les premières années.

Un diagramme de flux financier occupant toute la largeur : Budget de l’État / taxes / Europe / recettes propres → organisme → personnel / support / aides / investissement / bénéficiaires.

Pour juger une réforme, il faut séparer au minimum quatre masses. Premièrement, le coût propre de structure : salaires, locaux, achats, systèmes d’information, fonctions support et gouvernance. Deuxièmement, les dépenses d’intervention confiées à l’organisme : aides, subventions ou programmes qui peuvent continuer même si la structure disparaît. Troisièmement, les recettes affectées ou ressources propres qui financent tout ou partie de l’activité. Quatrièmement, les charges de transition : mobilité des agents, migration informatique, résiliation de baux, transfert de contrats, reprise de passifs ou changement de procédures. Une économie sérieuse ne peut être annoncée qu’après avoir séparé ces masses.

La formule de prudence est donc : économie nette récurrente = coûts effectivement supprimés − coûts recréés chez le repreneur − charges transférées − coût annuel résiduel. Le signe « − » signifie une soustraction. Une dépense d’intervention de plusieurs milliards n’est pas une économie de plusieurs milliards si la politique publique correspondante demeure. Le rapport sénatorial de 2025 insiste précisément sur cette distinction entre réforme des structures et remise en cause du périmètre des politiques publiques.

Qui dirige et qui contrôle ? La tutelle expliquée

La création d’une personne morale distincte pose immédiatement la question de la responsabilité. Si le ministre n’est plus le chef hiérarchique direct de tous les agents, comment l’État s’assure-t-il que l’organisme agit conformément à la politique publique ?

La vraie question

Que se passe-t-il si l’organisme n’atteint pas ses objectifs ? Si aucun financement, mandat ou gouvernance ne change, la « tutelle » peut devenir purement formelle.

La tutelle n’est pas une chaîne hiérarchique identique à celle qui existe à l’intérieur d’une direction ministérielle. Son intensité dépend du texte de création, du statut et des actes soumis à approbation ou contrôle. Elle peut porter sur la stratégie, les objectifs, le budget, les emplois, les investissements, les nominations ou certains actes majeurs. Pour le citoyen, la question utile n’est donc pas seulement « quel est le ministère de tutelle ? », mais « quels leviers ce ministère possède-t-il réellement lorsque l’organisme n’atteint pas ses objectifs ? ».

Un bon système de tutelle évite deux extrêmes : le micro-management, qui détruit l’intérêt même de l’autonomie, et l’abandon, qui transforme l’autonomie en irresponsabilité. Le contrat d’objectifs, le suivi d’indicateurs, le contrôle budgétaire, les audits, l’évaluation parlementaire et la révision périodique du périmètre sont des moyens de rendre cette autonomie comptable de ses résultats.

Trois études de cas à intégrer

Agence France Trésor

Cas utile pour montrer qu’une « agence » peut être un service à compétence nationale sans personnalité morale distincte. Cela démontre immédiatement au lecteur pourquoi le nom « agence » ne suffit pas à classer juridiquement un organisme.

Les études de cas évitent de rester dans l’abstraction. L’ADEME est aujourd’hui qualifiée par le code de l’environnement d’établissement public de l’État à caractère industriel et commercial et exerce un ensemble large de missions de recherche, de services, d’information et d’incitation. L’Office français de la biodiversité est, lui, un établissement public de l’État créé par le code de l’environnement. Leur éventuelle transformation ne peut donc pas être réduite à une suppression de ligne budgétaire : elle suppose de décider, mission par mission, ce qui est maintenu, transféré ou supprimé.

L’Agence France Trésor constitue le contre-exemple parfait à l’idée selon laquelle toute « agence » serait une personne morale séparée : l’AFT est officiellement un service à compétence nationale. Son nom illustre à lui seul pourquoi le site impose désormais un cartouche « statut juridique exact » sur chaque étude de cas.

Comparer sans copier : ce que montrent quatre pays étudiés par le Sénat

L’étude de législation comparée du Sénat publiée en juillet 2025 examine la Suède, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et le Canada. Son intérêt n’est pas de fournir un modèle magique à importer, mais de montrer qu’il existe plusieurs équilibres entre autonomie et responsabilité. La Suède s’appuie depuis longtemps sur un appareil d’agences très développé et un pilotage par objectifs. Le Royaume-Uni distingue plusieurs familles d’organismes et procède régulièrement à des vagues de rationalisation. Les Pays-Bas combinent organismes administratifs indépendants et agences exécutives, tandis que le Canada conserve une architecture plus pragmatique et moins unifiée.

La comparaison internationale conduit à une conclusion utile pour la France : le nombre d’agences n’est pas, à lui seul, un indicateur de mauvaise administration. Un pays peut avoir beaucoup d’organismes mais des responsabilités claires, des objectifs publiés et une forte culture d’évaluation ; un autre peut avoir moins de structures mais des frontières de compétences illisibles. Ce qu’il faut comparer, ce sont les règles de création, la capacité de tutelle, la fréquence de réexamen, le degré de transparence budgétaire et la facilité de fusion ou d’extinction.

La proposition de loi sénatoriale déposée en avril 2026 prolonge d’ailleurs ce débat en cherchant à renforcer l’efficience et la lisibilité du pilotage de l’État. Cette actualité montre que la question n’est pas théorique : la France discute concrètement des mécanismes de réexamen, de responsabilisation et de rationalisation de ses agences.

Étude de cas approfondie : ADEME — distinguer l’établissement, ses missions et les aides qu’il administre

L’ADEME illustre parfaitement la nécessité de partir du droit plutôt que du sigle. L’article L.131-3 du code de l’environnement qualifie l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie d’établissement public de l’État à caractère industriel et commercial. Le même article lui confie des actions dans de nombreux domaines : pollution de l’air, déchets, économie circulaire, sols, énergie, énergies renouvelables, économies de matières premières et lutte contre le changement climatique. Une réforme de l’ADEME doit donc commencer par une cartographie de ces missions légales et non par le montant global de son budget.

La deuxième étape consiste à distinguer le coût propre de l’établissement des sommes qu’il distribue ou administre pour le compte de politiques publiques. Une aide à la décarbonation d’une entreprise, une subvention à une collectivité ou un fonds d’intervention ne deviennent pas automatiquement une économie parce que le guichet qui les verse change de nom. Si la politique est maintenue, la dépense d’intervention continue et doit être reprise par une autre administration. Le gisement structurel se situe dans les fonctions de direction, support, immobilier, systèmes d’information ou tâches effectivement redondantes, sous réserve de ne pas devoir les recréer chez le repreneur.

La troisième étape est opérationnelle. Pour chaque mission, la page canonique de la mesure 3.07 doit préciser le repreneur envisagé, les textes à modifier, les contrats et données à transférer, la situation des agents, le calendrier, les coûts de transition et l’indicateur de continuité. Les aides ne peuvent pas être interrompues par un vide juridique entre deux structures. Une réintégration réussie suppose donc un plan de bascule avant la disparition de la personnalité morale ou la modification de ses compétences.

La quatrième étape est financière. Le scénario Delta-Sierra doit publier une base de coûts de structure puis calculer l’économie nette récurrente réellement supprimable. Les montants historiques du Plan ne deviennent pas des faits acquis par répétition. Ils doivent être rapprochés des comptes récents, de la structure des dépenses et du scénario cible. Si une borne ne peut pas être défendue avec les données publiques disponibles, elle reste hors du socle prudent plutôt que d’être remplacée par la formulation qui renverrait le chiffrage à plus tard.

Enfin, l’évaluation après réforme doit porter sur le service rendu : délais de versement, qualité de l’expertise, coût de gestion par euro d’aide, accessibilité territoriale, qualité des données et satisfaction des bénéficiaires. Si le coût de structure baisse mais que les délais explosent ou que la politique devient moins contrôlable, le simple nombre d’établissements supprimés ne suffit pas à conclure au succès.

Étude de cas approfondie : Office français de la biodiversité — séparer police, expertise, connaissance et appui

L’Office français de la biodiversité est créé par l’article L.131-8 du code de l’environnement comme établissement public de l’État. Là encore, le point de départ n’est pas le budget total mais la liste des fonctions. La biodiversité ne constitue pas une mission unique : elle recouvre notamment des activités de connaissance, de police, d’appui technique, de gestion d’espaces ou de mobilisation des acteurs. Chacune de ces fonctions peut avoir un statut juridique, des agents, des compétences et des besoins territoriaux différents.

Une suppression administrative sans décomposition créerait deux risques opposés. Le premier serait d’effacer une mission obligatoire ou utile et de découvrir ensuite qu’une autre administration doit la recréer en urgence. Le second serait de transférer mécaniquement tous les services, tous les effectifs et tous les coûts vers un nouveau porteur, puis d’annoncer malgré tout la totalité du budget de l’ancien organisme comme économie. La méthode Delta-Sierra interdit ces deux raccourcis.

La police de l’environnement constitue un bon exemple. Une activité de contrôle et de constatation d’infractions ne se transforme pas comme un dispositif de communication ou une fonction support. Il faut préserver la compétence juridique des agents, l’articulation avec les préfets, les procureurs et les autres services compétents, les systèmes de signalement et la chaîne de preuve. Le scénario de réforme doit donc être conçu fonction par fonction, avec des garanties spécifiques pour les missions régaliennes.

À l’inverse, certaines fonctions support peuvent éventuellement être mutualisées : achats, ressources humaines, immobilier, systèmes transversaux ou administration générale. Mais même ici, l’économie n’existe que si le service mutualisé absorbe la charge avec un coût inférieur. Un transfert de vingt agents d’un établissement vers un ministère est un changement d’employeur ou d’affectation, pas une économie de vingt postes.

La page de mesure doit enfin expliquer le devenir des données et des partenariats. Un organisme public n’est pas seulement un organigramme : il détient des bases, des conventions, des marchés, des historiques, des compétences rares et des relations locales. La transformation doit garantir leur continuité ou justifier leur extinction. Cette granularité est ce qui transforme une proposition politique en dossier exécutable.

Étude de cas approfondie : Agence France Trésor — pourquoi le nom « agence » ne dit presque rien du statut

L’Agence France Trésor montre immédiatement le piège du vocabulaire. Son site officiel la présente comme un service à compétence nationale placé sous l’autorité du ministre chargé de l’économie et du directeur général du Trésor. Elle fait donc partie de l’appareil de l’État et n’est pas un établissement public autonome comparable à l’ADEME ou à l’OFB. Le terme « agence » décrit ici une organisation spécialisée et visible, pas une personnalité morale séparée.

Cette distinction a des conséquences concrètes. On ne « supprime » pas un service à compétence nationale par les mêmes mécanismes qu’un établissement public créé par la loi. Le transfert de ses compétences, de ses agents et de son organisation dépend de textes et de décisions relevant de la structure ministérielle. Sa comptabilité et son budget ne peuvent pas être lus comme ceux d’une personne morale ayant ses propres ressources de la même façon qu’un établissement public.

L’AFT remplit deux missions centrales : gérer la trésorerie de l’État afin que celui-ci puisse honorer ses engagements et gérer sa dette dans l’intérêt du contribuable. Ces missions nécessitent une forte spécialisation financière, une relation permanente avec les marchés, la Banque de France, les spécialistes en valeurs du Trésor et les autres directions du ministère. Le cas illustre donc aussi une bonne raison de créer une organisation spécialisée : concentrer une compétence technique tout en la maintenant dans la chaîne de l’État.

Ce cas oblige à abandonner les classements binaires « agence = mauvaise » et « ministère = bon ». La question est fonctionnelle : quel degré d’autonomie opérationnelle est nécessaire, quel contrôle doit être maintenu et quelle organisation minimise le risque ? Dans certains cas, la spécialisation renforce l’État au lieu de le fragmenter. Le Conseil d’État soulignait déjà en 2012 qu’une agence ne doit pas être jugée bonne ou mauvaise par principe.