Pour une responsabilité pénale et patrimoniale du président et des ministres en cas d’atteinte grave aux intérêts fondamentaux de la Nation
Proposition doctrinale accompagnée d’une architecture constitutionnelle et législative soumise à expertise
La démocratie française repose sur une contradiction qui devient difficile à défendre. Le citoyen répond de ses actes, le contribuable de ses déclarations, le chef d’entreprise des infractions ou fautes qui lui sont imputables, tandis que les gestionnaires publics peuvent être sanctionnés pour certains manquements graves relevant de leur responsabilité financière. Pourtant, lorsqu’une décision prise au sommet de l’État conduit à la perte d’une technologie stratégique, au transfert d’un savoir-faire irremplaçable, à la disparition d’une capacité industrielle essentielle ou à l’installation d’une dépendance durable envers l’étranger, la responsabilité personnelle des décideurs devient extrêmement difficile à établir.
Le préjudice peut pourtant être considérable. Une usine ferme, un brevet change de contrôle, des ingénieurs partent, une chaîne de production disparaît et la France doit parfois consacrer plusieurs années à reconstruire une capacité qu’elle avait laissé quitter son territoire. Au moment de rechercher qui disposait de l’information, qui avait été alerté, qui avait formulé des réserves, qui avait signé et qui avait choisi de ne pas protéger l’actif concerné, la décision se dissout entre la présidence de la République, Matignon, plusieurs ministères, les administrations centrales, les autorités de contrôle et des cabinets dont les membres ont depuis longtemps changé de fonctions.
Il ne s’agit pas d’affirmer que toute politique industrielle défaillante devrait devenir une infraction. Gouverner impose de décider dans l’incertitude. Une opération peut paraître acceptable lorsqu’elle est autorisée et se révéler désastreuse plusieurs années plus tard. Une entreprise étrangère peut renier ses engagements, une technologie peut prendre une importance nouvelle, une crise internationale peut bouleverser les rapports de force et une prévision économique peut être démentie par les événements.
La justice ne doit donc jamais condamner un dirigeant simplement parce que l’histoire juge sa politique mauvaise. Elle doit toutefois pouvoir enquêter lorsqu’il existe des éléments précis laissant penser que l’échec ne résulte plus seulement d’une erreur d’appréciation, mais d’une dissimulation, d’un conflit d’intérêts, d’une corruption, d’une falsification, d’une violation délibérée d’une obligation protectrice ou d’une décision prise en connaissance d’un risque grave et directement prévisible pour les intérêts fondamentaux du pays.
Le principe défendu ici est simple : la fonction doit être protégée afin que l’État puisse agir, mais elle ne doit pas servir à soustraire définitivement la personne à toute responsabilité. Cette responsabilité ne doit ni reposer sur la colère populaire ni prendre la forme de représailles politiques. Elle doit découler d’une loi antérieure aux faits, d’éléments probatoires vérifiables, d’une procédure contradictoire et d’une décision prononcée par une juridiction indépendante.
Protéger le mandat présidentiel sans instituer une absolution définitive
Une confusion doit d’abord être dissipée. L’article 16 de la Constitution ne définit pas l’immunité du chef de l’État. Il organise les pouvoirs exceptionnels susceptibles d’être exercés lorsque les institutions de la République, l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire ou l’exécution des engagements internationaux sont gravement et immédiatement menacées, tandis que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. Même dans cette situation, le président ne reçoit pas juridiquement le droit de tout faire : ses mesures doivent tendre au rétablissement du fonctionnement normal des institutions et leur maintien peut être contrôlé par le Conseil constitutionnel.
Le régime de responsabilité du chef de l’État se trouve principalement aux articles 67 et 68. L’article 67 consacre deux protections distinctes. La première est une irresponsabilité pour les actes accomplis par le président en cette qualité, sous réserve de la Cour pénale internationale et de la procédure de destitution. La seconde est une inviolabilité procédurale temporaire : pendant son mandat, le président ne peut être requis de témoigner ni faire l’objet d’une action, d’une instruction ou d’une poursuite devant une juridiction française. Les délais de prescription et de forclusion sont suspendus, et les procédures auxquelles il est fait obstacle peuvent reprendre un mois après la cessation des fonctions.
Cette reprise ne signifie cependant pas qu’un ancien président devient automatiquement justiciable de tous les actes accomplis à l’Élysée. L’irresponsabilité attachée aux actes proprement présidentiels constitue actuellement une protection de fond, et non un simple report des poursuites jusqu’à la fin du mandat. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs précisé que la Haute Cour instituée par l’article 68 n’est pas une juridiction pénale chargée de juger le président pour les infractions commises en cette qualité : elle est une assemblée parlementaire pouvant prononcer sa destitution en cas de manquement manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat.
La protection procédurale du président pendant son mandat est légitime. Un chef de l’État ne pourrait pas accomplir sa mission si chaque arbitrage diplomatique, militaire, économique ou industriel pouvait provoquer immédiatement des centaines de plaintes, des convocations judiciaires ou des mesures coercitives destinées à paralyser son action. La continuité de l’État exige donc une inviolabilité forte pendant l’exercice de la fonction.
Mais cette protection fonctionnelle ne devrait pas devenir une irresponsabilité définitive pour les infractions qui seraient commises dans l’exercice même de la présidence. Un mois après la fin de ses fonctions, l’ancien chef de l’État devrait pouvoir répondre des crimes et délits qui lui seraient personnellement imputables, y compris lorsqu’ils découlent d’un acte présidentiel, à condition que les faits aient été commis après l’entrée en vigueur de la réforme, qu’ils aient été précisément définis comme infractions au moment de leur commission et qu’une commission indépendante ait préalablement autorisé la mise en mouvement de l’action publique ou toute mesure coercitive dirigée contre lui.
Cette réforme devrait être exclusivement prospective pour les actes accomplis en qualité de président. Le principe de légalité exige que les éléments constitutifs d’un crime ou d’un délit et les peines correspondantes soient définis par la loi. Le principe de non-rétroactivité impose séparément que seuls soient punissables les faits qui constituaient déjà une infraction au moment où ils ont été commis et que seules les peines alors applicables puissent être prononcées.
Cette prudence peut paraître frustrante lorsqu’il s’agit d’examiner des décisions passées. Elle est pourtant indispensable à la crédibilité de la réforme. Un texte conçu pour atteindre rétrospectivement un président déterminé serait immédiatement dénoncé comme une loi de circonstance. Une réforme applicable à tous les présidents futurs pose au contraire une règle générale : nul ne doit pouvoir entrer à l’Élysée en sachant que les infractions qu’il commettrait dans l’exercice de ses fonctions seraient définitivement soustraites à la justice.
Soumettre les ministres aux juridictions de droit commun
La situation des ministres est différente. L’article 68-1 de la Constitution dispose déjà qu’ils sont pénalement responsables des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions lorsque ceux-ci étaient qualifiés crimes ou délits au moment de leur commission. Ils sont cependant jugés par la Cour de justice de la République.
Ce régime alimente le soupçon d’une justice particulière réservée aux responsables politiques. Le problème ne tient pas nécessairement au sérieux individuel des membres de cette juridiction, mais à sa composition et à son existence même : les ministres ne comparaissent pas devant les juridictions normalement compétentes pour juger les autres citoyens.
La Cour de justice de la République devrait donc être supprimée. Les membres du Gouvernement devraient répondre devant les juridictions pénales de droit commun, avec une spécialisation suffisante pour traiter des dossiers complexes mêlant droit pénal, finances publiques, secret de la défense nationale, décisions administratives et politique industrielle. Un filtrage préalable demeurerait nécessaire pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions ministérielles, afin qu’une simple contestation politique ne puisse provoquer automatiquement une mise en examen ou une perquisition.
En revanche, les actes commis avant la nomination d’un ministre ou totalement étrangers à ses fonctions continueraient de relever du droit commun sans autorisation préalable. La Constitution n’a pas à organiser un régime spécial pour une infraction privée ou antérieure au mandat ministériel.
Cette réforme permettrait surtout de reconstituer toute la chaîne de décision. Une cession stratégique ou un transfert technologique résulte rarement de la volonté d’une seule personne. L’opération peut avoir été préparée par une administration, négociée par un cabinet, autorisée par le ministre chargé de l’Économie, examinée par un ministère sectoriel, arbitrée à Matignon et politiquement soutenue par la présidence.
La justice devrait pouvoir déterminer le rôle exact de chacun, sans concentrer artificiellement toute la responsabilité sur le président ni la diluer dans la collégialité gouvernementale. Celui qui a transmis loyalement une alerte, celui qui a seulement exécuté une instruction légale, celui qui a négocié des garanties, celui qui a pris la décision finale et celui qui aurait éventuellement dissimulé une information déterminante ne doivent pas être traités de manière identique.
Les intérêts fondamentaux de la Nation comprennent déjà son potentiel scientifique et économique
Le droit français ne réduit pas les intérêts fondamentaux de la Nation à la défense militaire et à l’intégrité territoriale. L’article 410-1 du Code pénal y inclut l’indépendance du pays, sa sécurité, ses moyens de défense et de diplomatie, mais aussi les éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique, notamment agricole, ainsi que son patrimoine culturel.
Une entreprise maîtrisant un procédé irremplaçable, une technologie nucléaire, un composant spatial, une capacité de cybersécurité, un logiciel de défense, un brevet énergétique ou une chaîne d’approvisionnement indispensable peut donc relever d’un intérêt juridiquement protégé.
La France possède par ailleurs un régime d’autorisation préalable des investissements étrangers dans les secteurs sensibles. L’article L. 151-3 du Code monétaire et financier soumet à l’autorisation du ministre chargé de l’Économie certains investissements concernant des activités participant à l’exercice de l’autorité publique ou susceptibles de porter atteinte à l’ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale. L’autorisation peut être assortie de conditions destinées à protéger ces intérêts.
La réforme proposée ne doit donc pas créer un système parallèle ignorant les mécanismes existants. Elle doit compléter et renforcer le régime prévu aux articles L. 151-3 et suivants du Code monétaire et financier, ainsi que les dispositifs particuliers applicables à la défense, à l’énergie, aux télécommunications et aux infrastructures essentielles.
Ce qui manque aujourd’hui n’est pas toute forme de contrôle. C’est une obligation personnelle, écrite et traçable pesant sur ceux qui prennent l’arbitrage, ainsi qu’une possibilité d’engager leur responsabilité lorsque des obligations clairement définies ont été volontairement contournées.
Il serait en revanche contraire au principe de légalité de créer une infraction aussi vague que le « déclin de la France », la « mauvaise gestion de la Nation » ou le « sacrifice des intérêts français ». Ces expressions ont une force politique, mais elles ne permettent pas de connaître précisément la conduite interdite. Le législateur doit définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs pour que le juge n’ait pas à inventer lui-même l’infraction après les faits.
La réforme doit donc commencer par instaurer des obligations objectives. Avant toute décision concernant un actif stratégique, l’autorité compétente devrait être tenue de faire identifier le bénéficiaire effectif de l’opération, de recueillir les évaluations techniques et sécuritaires, de transmettre les alertes existantes, de déclarer les conflits d’intérêts, de vérifier les garanties proposées et de motiver par écrit toute décision s’écartant d’un avis défavorable convergent.
Ce n’est qu’après avoir créé ces obligations précises qu’il devient possible de sanctionner leur violation délibérée.
Classer les actifs stratégiques sans créer une loi pénale secrète
Un registre national des actifs stratégiques permettrait d’identifier les entreprises, technologies, infrastructures, brevets, logiciels, données, chaînes d’approvisionnement et savoir-faire dont la perte de contrôle serait susceptible de porter gravement atteinte aux intérêts fondamentaux du pays.
Une partie de ce registre devrait nécessairement rester confidentielle. Rendre publique la liste complète des vulnérabilités nationales ou des technologies militaires sensibles créerait de nouveaux risques. Mais cette confidentialité ne doit pas conduire à l’existence d’une obligation pénale secrète.
Le classement devrait résulter d’une décision administrative formelle, motivée et notifiée aux autorités ayant compétence pour autoriser, interdire ou conditionner l’opération. Pour engager la responsabilité pénale d’un décideur, la justice devrait démontrer qu’il connaissait personnellement le classement au moment où il a statué.
La décision de classement ne pourrait pas être incontestable. L’entreprise ou la personne directement concernée devrait pouvoir la déférer au juge administratif. En outre, si la légalité de ce classement conditionne l’issue d’un procès pénal, la juridiction pénale est déjà compétente pour interpréter l’acte administratif et en apprécier la légalité en application de l’article 111-5 du Code pénal.
Le classement devrait être limité dans le temps. Une durée initiale de cinq ans, renouvelable après réexamen contradictoire, permettrait d’éviter que des technologies devenues ordinaires restent indéfiniment enfermées dans un régime exceptionnel. L’administration devrait pouvoir déclasser l’actif lorsque les risques ont disparu, mais également renouveler ou renforcer sa protection lorsque son importance stratégique s’est accrue.
Le registre ne constituerait jamais à lui seul la définition de l’infraction. Il établirait uniquement qu’un actif relevait d’un régime protecteur renforcé. Une poursuite exigerait encore la preuve d’une compétence décisionnelle, d’une obligation violée, d’une alerte circonstanciée, d’une connaissance personnelle et d’un comportement délibéré.
Ce que la justice devrait réellement démontrer
La réalisation d’un dommage ne peut pas suffire. Qu’une entreprise ait fermé après sa vente ou qu’une technologie soit passée sous contrôle étranger ne démontre pas automatiquement que le ministre ayant autorisé l’opération a commis une infraction.
La justice devrait d’abord identifier la compétence exacte du responsable. Le verbe « faciliter » est trop large pour définir une infraction principale, puisqu’un agent peut préparer un dossier ou organiser une réunion sans disposer du pouvoir d’autoriser ou d’empêcher l’opération. La responsabilité principale devrait viser la personne ayant reçu compétence pour statuer, ainsi que celle qui aurait volontairement falsifié, altéré, soustrait ou dissimulé une information déterminante dans le but d’obtenir l’autorisation. Les autres participations éventuelles relèveraient des règles ordinaires de la complicité.
Il faudrait ensuite démontrer que l’actif avait été régulièrement classé et que ce classement était connu du décideur. Une alerte écrite et circonstanciée devrait avoir exposé un risque grave et directement prévisible. Une simple opinion affirmant qu’une opération serait « contraire à la souveraineté » ne suffirait pas. L’alerte devrait identifier la technologie menacée, la dépendance susceptible d’en résulter, les solutions de remplacement disponibles et les conséquences concrètes de la perte de contrôle.
La justice devrait également établir la violation délibérée d’une obligation particulière : interdiction de statuer avant la remise d’un avis obligatoire, devoir de transmettre une alerte, obligation d’identifier le bénéficiaire effectif, obligation de révéler un conflit d’intérêts, nécessité de motiver une décision contraire ou devoir d’imposer certaines garanties.
Le dommage et le lien de causalité devraient enfin être objectivés au moyen d’expertises contradictoires. Une entreprise peut disparaître en raison d’une rupture technologique, d’erreurs de gestion privées, d’une évolution du marché ou de décisions prises plusieurs années après l’autorisation initiale. La juridiction devrait donc déterminer si la conduite reprochée a joué un rôle suffisamment direct dans la perte de la technologie, de la capacité ou du savoir-faire.
Cette exigence probatoire protège simultanément la Nation et les décideurs. Elle permet d’enquêter sur les faits graves sans transformer chaque échec industriel en accusation pénale.
Un filtre procédural qui permette l’enquête au lieu de l’empêcher
Une commission indépendante est indispensable pour empêcher les plaintes fantaisistes ou purement militantes de paralyser les anciens présidents et les ministres. Elle ne doit cependant pas exiger, avant toute investigation, les preuves que seule l’enquête permettra d’obtenir.
L’expression « indices graves ou concordants » ne doit donc pas être utilisée à ce stade. Dans le Code de procédure pénale, ce seuil permet notamment la mise en examen d’une personne après que des investigations ont déjà été conduites. L’exiger avant l’accès aux archives ou aux échanges confidentiels créerait un cercle impossible.
Le filtre devrait intervenir à un moment clairement défini : avant la mise en mouvement de l’action publique et avant toute mesure coercitive dirigée contre la personne protégée. En revanche, des vérifications non coercitives devraient rester possibles auparavant. Le ministère public pourrait consulter les documents publics, entendre volontairement des tiers, recueillir des signalements, solliciter la préservation de données ou examiner des pièces qui lui auraient été régulièrement transmises.
La commission autoriserait l’action publique lorsque la requête repose sur des éléments précis, circonstanciés et vérifiables rendant plausible la commission d’une infraction et ne se réduisant pas à la simple contestation de l’opportunité d’une politique publique.
Ses décisions devraient être motivées et susceptibles d’un recours limité devant une formation spéciale de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Ce recours ne porterait pas sur la culpabilité, mais sur la compétence de la commission, son impartialité, la régularité de la procédure, la motivation de sa décision et la correcte application du seuil légal.
Un classement ne devrait jamais interdire définitivement toute investigation. Une nouvelle saisine resterait possible en présence d’éléments nouveaux.
Préserver les preuves sans ignorer le droit existant des archives
Le Code du patrimoine encadre déjà les archives publiques provenant de l’activité de l’État. Son article L. 213-4 autorise notamment la signature de protocoles concernant le traitement, la conservation, la valorisation ou la communication des archives émanant du président de la République, du Premier ministre, des ministres et de leurs collaborateurs personnels.
La réforme ne doit donc pas prétendre inventer la conservation des archives présidentielles et ministérielles. Elle doit instaurer un régime renforcé pour les dossiers relatifs aux actifs stratégiques.
Les nouvelles obligations de conservation devraient s’imposer nonobstant toute stipulation contraire d’un protocole d’archives, sans rendre pour autant les documents immédiatement accessibles au public. Trois notions doivent rester distinctes : la durée de conservation, les conditions de communication au public et l’accès de l’autorité judiciaire.
Le dossier stratégique devrait comprendre les notes, avis, comptes rendus, courriels, messageries professionnelles, données des téléphones de fonction et documents de suivi. Les échanges réalisés au moyen d’une messagerie ou d’un appareil privé devraient également être versés aux archives lorsqu’ils concernent une décision publique. Le choix d’un outil personnel ne doit pas permettre de soustraire une décision d’État aux obligations de conservation.
Dès l’ouverture d’une procédure, un magistrat devrait pouvoir ordonner la préservation immédiate des documents et données utiles. La violation de cette ordonnance ne nécessite toutefois pas la création d’un délit entièrement nouveau, car l’article 434-4 du Code pénal réprime déjà la destruction, la soustraction ou l’altération d’un document dans le but de faire obstacle à la manifestation de la vérité. Lorsque l’auteur est appelé, par ses fonctions, à concourir à cette manifestation, les peines sont déjà aggravées.
La bonne solution consisterait à compléter cet article afin d’aggraver spécifiquement les peines lorsque le document fait l’objet d’une ordonnance judiciaire de préservation, concerne un actif stratégique et est détruit ou dissimulé par une personne dépositaire de l’autorité publique.
Rendre possibles les perquisitions institutionnelles sans nier le secret de la défense nationale
Le droit français prévoit déjà une procédure particulière pour les perquisitions dans des lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale. L’article 56-4 du Code de procédure pénale impose notamment une décision écrite du magistrat, la présence du président de la Commission du secret de la défense nationale ou de son représentant, l’inventaire des éléments classifiés et leur placement sous scellés.
Il serait inutile de recréer une procédure parallèle. La réforme devrait compléter l’article 56-4 afin de préciser son application aux locaux de la présidence de la République, de Matignon et des ministères.
Une perquisition institutionnelle devrait être autorisée par une formation collégiale de magistrats et définir précisément les infractions recherchées, les lieux concernés et les catégories de documents visées. Le secret de la défense nationale ne pourrait être opposé globalement, mais les éléments classifiés continueraient d’être examinés selon la procédure sécurisée existante.
Pendant le mandat présidentiel, l’opération ne pourrait avoir pour objet ou pour effet de contourner l’inviolabilité personnelle du chef de l’État. Une enquête visant des collaborateurs ou des documents institutionnels resterait possible dans les limites prévues par la Constitution, mais elle devrait être strictement délimitée.
L’objectif n’est pas de transformer l’Élysée en un lieu ordinaire dans lequel toute perquisition serait possible sans précaution. Il est d’empêcher que le prestige des lieux ou l’imprécision des procédures ne fasse de l’institution un sanctuaire inaccessible à la justice.
Faire courir un risque patrimonial sans instaurer une confiscation politique
La volonté de rendre le patrimoine personnel des responsables exposé aux conséquences de leurs infractions est moralement compréhensible. Elle doit toutefois être traduite avec précision. Une confiscation ne peut pas être prononcée parce qu’une politique a échoué ou qu’une décision a coûté cher à la Nation.
Le Code pénal permet déjà la confiscation de l’objet ou du produit direct ou indirect d’une infraction. Lorsque ces biens ne peuvent être saisis, la confiscation peut être ordonnée en valeur. Des garanties protègent les droits des tiers de bonne foi.
La loi ne doit cependant pas autoriser simultanément la confiscation du bien et celle de sa valeur, ce qui reviendrait à confisquer deux fois le même produit. La formule correcte consiste à prévoir la confiscation de l’objet ou du produit de l’infraction, puis une confiscation en valeur uniquement lorsque ces biens ne peuvent être saisis.
Tout avantage obtenu grâce à l’infraction devrait pouvoir être repris : rémunération occulte, participation financière dissimulée, emploi promis, avantage accordé à un proche ou bien acquis avec le produit de la conduite pénalement sanctionnée.
En revanche, la confiscation de l’ensemble des biens légalement acquis au cours d’une carrière serait disproportionnée si aucun enrichissement personnel n’est démontré. Une confiscation patrimoniale élargie devrait être réservée aux cas dans lesquels une corruption, un enrichissement occulte ou une dissimulation frauduleuse du patrimoine est établie et dans lesquels la loi applicable prévoit expressément cette peine.
La responsabilité patrimoniale pourrait surtout prendre la forme d’une réparation civile demandée par l’État au cours du procès pénal. L’État se constituerait partie civile et réclamerait les dépenses directes, certaines et quantifiables causées par l’infraction. Si l’étendue du dommage ne peut être immédiatement déterminée, la juridiction pourrait statuer sur le principe de la responsabilité et renvoyer l’évaluation à une audience ultérieure.
Cette réparation ne pourrait pas porter sur une estimation abstraite du « déclin national », sur des emplois hypothétiquement perdus ou sur des bénéfices futurs incertains. Elle pourrait, en revanche, couvrir une dépense précisément identifiée : sécurisation d’une technologie compromise, indemnisation versée à une victime, frais directement engagés pour reconstituer une capacité ou coût d’une opération rendue nécessaire par l’infraction.
Le patrimoine personnel du condamné pourrait être saisi afin d’exécuter la décision judiciaire, mais uniquement dans la limite du montant fixé et selon le principe de proportionnalité. Le message politique serait néanmoins considérable : un dirigeant reconnu coupable d’une faute intentionnelle grave ne laisserait plus systématiquement l’intégralité du coût direct à la collectivité.
Inscrire la réforme dans le nouveau droit européen
La protection des actifs stratégiques ne peut pas être pensée comme si la France était extérieure à l’Union européenne. Le règlement (UE) 2026/1386 du 17 juin 2026 a instauré un nouveau cadre de filtrage des investissements étrangers dans l’Union et abrogera le règlement 2019/452. Publié le 26 juin 2026, il est entré en vigueur vingt jours après sa publication et deviendra applicable le 17 janvier 2028. Il impose notamment à l’ensemble des États membres de disposer d’un mécanisme de filtrage couvrant un socle commun de secteurs, de technologies et d’infrastructures sensibles.
L’article 63 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit en principe les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres ainsi qu’entre ceux-ci et les pays tiers. L’article 65 autorise cependant certaines mesures justifiées notamment par l’ordre public ou la sécurité publique, sous réserve qu’elles ne constituent pas une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée.
Cela n’interdit nullement à la France de protéger une entreprise, une infrastructure ou une technologie stratégique. Cela oblige en revanche le législateur à adopter des mesures objectives, nécessaires, adaptées et proportionnées au risque identifié.
Le registre stratégique, les procédures d’évaluation et les sanctions proposées devraient donc être coordonnés avec le mécanisme européen de coopération, avec la libre circulation des capitaux et avec le régime français des investissements étrangers. La loi ne devrait pas sanctionner le simple fait qu’un acquéreur soit étranger ou européen. Elle devrait viser la violation d’une obligation protectrice précise face à un risque objectivement établi.
De la doctrine au droit
Cette réforme ne peut pas être mise en œuvre par un simple décret. Les articles 67 à 68-3 définissent directement le régime du président et des ministres ; leur modification impose donc une révision constitutionnelle. Celle-ci suivrait la procédure de l’article 89 : initiative du président de la République sur proposition du Premier ministre ou initiative parlementaire, adoption du même texte par les deux assemblées, puis référendum ou, pour un projet présenté par l’exécutif, approbation possible par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Une loi organique organiserait ensuite la commission de filtrage et les règles particulières de procédure. Une loi ordinaire modifierait le Code monétaire et financier, le Code pénal, le Code de procédure pénale et le Code du patrimoine. Des décrets en Conseil d’État préciseraient enfin le classement des actifs, la composition des instances techniques et les modalités de conservation.
Les rédactions suivantes constituent une base de travail soumise à l’expertise de constitutionnalistes, de pénalistes, de magistrats, de spécialistes du droit européen et du Conseil d’État.
I. Avant-projet de loi constitutionnelle
Article premier — Responsabilité du président de la République
L’article 67 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Pendant la durée de son mandat et durant le mois suivant la cessation de ses fonctions, le président de la République ne peut, sous réserve des articles 53-2 et 68, être requis de témoigner ni faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite, ou de toute mesure coercitive devant une juridiction française.
Les délais de prescription et de forclusion sont suspendus pendant cette période.
À l’expiration de celle-ci, sa responsabilité pénale peut être engagée pour les crimes et délits commis avant ou pendant son mandat, y compris, dans les conditions prévues par le présent article, lorsqu’ils ont été accomplis en sa qualité de président de la République.
Aucune procédure ne peut être fondée sur la seule appréciation de l’opportunité politique, économique, industrielle, budgétaire, diplomatique ou militaire d’une décision. La responsabilité ne peut être engagée qu’à raison de faits correspondant aux éléments constitutifs d’une infraction définie par la loi au moment de leur commission.
La mise en mouvement de l’action publique ainsi que toute mesure coercitive dirigée contre un ancien président de la République à raison d’un acte accompli en cette qualité sont soumises à l’autorisation préalable d’une commission juridictionnelle indépendante dont la composition et les règles de fonctionnement sont déterminées par une loi organique. »
Article 2 — Responsabilité des membres du Gouvernement
L’article 68-1 de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« Les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des crimes et délits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et définis par la loi au moment où ils ont été commis.
Ils sont jugés par les juridictions pénales de droit commun dans les conditions fixées par une loi organique.
La mise en mouvement de l’action publique ainsi que toute mesure coercitive dirigée contre un membre ou un ancien membre du Gouvernement à raison d’un acte accompli dans l’exercice de ses fonctions sont soumises à l’autorisation préalable de la commission juridictionnelle mentionnée à l’article 67.
Les actes accomplis avant l’entrée en fonctions ou étrangers à l’exercice de celles-ci relèvent du droit commun sans autorisation préalable.
Aucune procédure ne peut être fondée sur la seule contestation de l’opportunité d’une politique publique. »
Article 3 — Suppression de la Cour de justice de la République
« Les articles 68-2 et 68-3 de la Constitution sont abrogés.
Une loi organique détermine les conditions de transfert des procédures en cours, les juridictions compétentes, les voies de recours et les règles transitoires nécessaires à la suppression de la Cour de justice de la République. »
Article 4 — Application dans le temps
« Les dispositions permettant d’engager la responsabilité pénale d’un ancien président de la République pour les actes accomplis en cette qualité ne sont applicables qu’aux faits commis après l’entrée en vigueur de la présente loi constitutionnelle.
Elles ne peuvent avoir pour effet de rendre punissables des faits qui ne l’étaient pas à la date de leur commission ni d’aggraver rétroactivement les peines encourues.
Les actes étrangers à la fonction présidentielle et les actes accomplis par les membres du Gouvernement demeurent soumis aux règles générales d’application de la loi pénale dans le temps. »
II. Avant-projet de loi organique relatif au filtrage des procédures
Article premier — Création et composition
« Il est institué une Commission juridictionnelle des requêtes relatives à l’exercice du pouvoir exécutif.
Elle comprend sept membres nommés pour un mandat unique de six ans : trois magistrats du siège à la Cour de cassation, deux membres du Conseil d’État et deux magistrats de la Cour des comptes.
Ses membres exercent leurs fonctions en toute indépendance. Ils ne peuvent recevoir aucune instruction d’une autorité politique ou administrative et sont soumis aux règles d’incompatibilité, de récusation et de déport applicables aux magistrats. »
Article 2 — Saisine
« La Commission peut être saisie par le procureur général près la Cour de cassation, par une juridiction d’instruction, par une assemblée parlementaire sur le fondement des travaux d’une commission d’enquête ou par une personne justifiant d’un préjudice direct et personnel.
Toute requête expose les faits, la décision concernée, la participation alléguée de la personne visée, la qualification juridique envisagée et les éléments susceptibles d’être vérifiés. »
Article 3 — Vérifications préalables et conservation des preuves
« Avant la décision de la Commission, le ministère public peut recueillir des documents publics, entendre volontairement les tiers qui ne bénéficient pas de la protection constitutionnelle, faire procéder à des vérifications non coercitives et demander la préservation des documents ou données menacés de disparition.
Il ne peut mettre en mouvement l’action publique ni ordonner ou requérir une mesure coercitive dirigée contre la personne protégée avant l’autorisation de la Commission. »
Article 4 — Critère d’autorisation
« La Commission autorise la mise en mouvement de l’action publique et les mesures coercitives lorsque la requête repose sur des éléments précis, circonstanciés et vérifiables rendant plausible la commission d’une infraction et ne se réduisant pas à la seule contestation de l’opportunité d’une décision politique.
La Commission ne se prononce ni sur la culpabilité de la personne visée ni sur la valeur définitive des preuves. »
Article 5 — Décision et recours
« La Commission statue par une décision motivée dans un délai maximal de six mois.
Sa décision peut faire l’objet, dans un délai de quinze jours, d’un recours devant une formation spéciale de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Ce recours porte exclusivement sur la compétence, l’impartialité, la régularité de la procédure, la motivation de la décision et le respect des critères légaux.
Une décision de classement ne fait pas obstacle à une nouvelle saisine fondée sur des éléments nouveaux. »
Article 6 — Juridictions compétentes
« Après autorisation de la Commission, l’enquête et l’instruction relèvent des juridictions pénales de droit commun spécialement désignées à Paris.
Les délits sont jugés par une formation collégiale spécialisée du tribunal judiciaire de Paris. Les appels relèvent d’une formation spécialisée de la cour d’appel de Paris. Les crimes sont poursuivis et jugés selon les règles de droit commun applicables aux juridictions criminelles.
Les magistrats ayant participé à la Commission ne peuvent intervenir ultérieurement dans l’enquête, l’instruction ou le jugement de l’affaire. »
III. Projet de loi relatif à la protection des actifs stratégiques
Article premier — Articulation avec le droit existant
« Les dispositions de la présente loi complètent le régime de contrôle des investissements étrangers prévu aux articles L. 151-3 et suivants du Code monétaire et financier, sans préjudice des mécanismes particuliers applicables à la défense, à l’énergie, aux communications électroniques et aux infrastructures essentielles. »
Article 2 — Définition de l’actif stratégique
« Constitue un actif stratégique toute entreprise, infrastructure, technologie, capacité industrielle, donnée, brevet, logiciel, savoir-faire ou chaîne d’approvisionnement dont la perte de contrôle, l’interruption ou le transfert serait susceptible de porter une atteinte grave et directe à la défense, à la sécurité, à l’indépendance énergétique, à la continuité des services essentiels ou aux éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la Nation. »
Article 3 — Classement, réexamen et recours
« Le classement d’un actif stratégique résulte d’une décision formelle et motivée prise après avis de la Commission nationale d’évaluation stratégique.
Le classement est prononcé pour une durée maximale de cinq ans. Il peut être renouvelé après un nouvel examen de la situation de l’actif, des risques et des évolutions technologiques. Il peut être modifié ou abrogé lorsque les circonstances ayant justifié son adoption ont disparu.
La décision peut être protégée par un secret prévu par la loi. Elle est toutefois notifiée aux autorités investies du pouvoir d’autoriser, d’interdire ou de conditionner une opération concernant l’actif.
La responsabilité pénale d’un décideur ne peut être engagée sur le fondement de ce classement que s’il est démontré qu’il en avait personnellement connaissance.
La décision de classement peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative compétente. Sa légalité peut également être appréciée par la juridiction pénale lorsque la solution du procès dépend de cet examen, conformément à l’article 111-5 du Code pénal. »
Article 4 — Évaluation préalable obligatoire
« Toute opération susceptible d’entraîner le transfert de contrôle, de propriété intellectuelle ou d’une capacité essentielle concernant un actif stratégique est précédée d’une évaluation portant notamment sur le bénéficiaire effectif de l’opération, les technologies concernées, les risques de dépendance, les conséquences sur la défense et les services essentiels, les solutions alternatives, les garanties exigées et les modalités de leur contrôle.
L’autorité compétente ne peut statuer avant la remise de cette évaluation et la transmission des alertes écrites émanant des services habilités. »
Article 5 — Motivation et conflits d’intérêts
« L’autorité qui décide de s’écarter d’un avis défavorable convergent motive personnellement et par écrit sa décision.
Cette motivation expose les considérations d’intérêt général justifiant l’opération, les garanties obtenues, les mécanismes de contrôle et les conséquences prévues en cas de non-respect des engagements.
Toute personne participant à l’instruction ou à la décision révèle les intérêts directs ou indirects susceptibles d’affecter son impartialité et s’abstient lorsqu’un conflit d’intérêts est caractérisé. »
Article 6 — Violation délibérée d’une obligation stratégique
« Le fait, pour une personne dépositaire de l’autorité publique ayant compétence pour statuer sur une opération concernant un actif stratégique, de méconnaître délibérément une obligation particulière de protection, d’information, d’abstention ou de contrôle prévue par la loi, alors que le classement lui avait été notifié et qu’une alerte écrite et circonstanciée l’avait informée d’un risque grave et directement prévisible pour les intérêts fondamentaux de la Nation, est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende.
Est puni des mêmes peines le fait de falsifier, dissimuler, altérer ou soustraire intentionnellement une information déterminante dans le but de permettre l’autorisation de l’opération.
La seule réalisation ultérieure d’un dommage, en l’absence des éléments précédents, ne peut caractériser l’infraction. »
Cette nouvelle infraction ne se substituerait pas aux qualifications existantes. Lorsqu’une corruption, un trafic d’influence, une prise illégale d’intérêts, un faux ou une intelligence avec une puissance, une entreprise ou une organisation étrangère serait établi, les dispositions correspondantes du Code pénal resteraient applicables.
Article 7 — Peines complémentaires et confiscation
« Les personnes condamnées encourent une peine d’inéligibilité et une interdiction d’exercer une fonction publique, dans les conditions et pour les durées déterminées par le Code pénal.
La juridiction ordonne la confiscation de l’objet ou du produit direct ou indirect de l’infraction.
Lorsque ces biens ne peuvent être saisis, la confiscation peut être ordonnée en valeur dans les conditions prévues par l’article 131-21 du Code pénal.
La confiscation de biens sans lien direct avec l’infraction ne peut être prononcée que lorsqu’un enrichissement personnel, une corruption ou une dissimulation frauduleuse du patrimoine est établi et que le texte réprimant l’infraction prévoit expressément cette peine. Les droits des tiers de bonne foi sont préservés. »
Article 8 — Réparation demandée par l’État
« L’État peut se constituer partie civile devant la juridiction pénale afin d’obtenir réparation des dépenses directes, certaines et quantifiables résultant de l’infraction.
Lorsque l’étendue du dommage ne peut être définitivement évaluée au moment du jugement pénal, la juridiction peut statuer sur le principe de la responsabilité et renvoyer l’examen du montant à une audience ultérieure.
Le montant de la réparation est déterminé au regard du lien de causalité, de la gravité de la faute, de la participation d’autres responsables, de l’avantage éventuellement retiré et du principe de proportionnalité.
Les pertes macroéconomiques hypothétiques, les recettes futures incertaines et les évaluations générales d’une perte de souveraineté ne peuvent, à elles seules, constituer un préjudice réparable sur ce fondement. »
Article 9 — Conservation des archives stratégiques
« Les documents et données relatifs aux actifs stratégiques sont conservés pendant une durée qui ne peut être inférieure à trente ans.
Cette obligation couvre les courriels, messageries professionnelles, téléphones de fonction, plateformes interministérielles et échanges effectués au moyen d’un outil privé lorsqu’ils concernent l’exercice d’une fonction publique.
Les obligations prévues par le présent article s’imposent nonobstant toute stipulation contraire d’un protocole conclu en application de l’article L. 213-4 du Code du patrimoine. Elles ne modifient pas, par elles-mêmes, les délais de communication des archives au public. »
Article 10 — Aggravation de l’entrave à la manifestation de la vérité
« L’article 434-4 du Code pénal est complété par un alinéa ainsi rédigé :
“Lorsque les faits portent sur un document ou une donnée faisant l’objet d’une ordonnance judiciaire de préservation prise dans le cadre d’une procédure relative à un actif stratégique et qu’ils sont commis par une personne dépositaire de l’autorité publique, les peines sont portées à cinq ans d’emprisonnement et à 200 000 euros d’amende.” »
Article 11 — Perquisitions dans les locaux institutionnels
« Le Code de procédure pénale est complété afin de préciser les conditions des perquisitions dans les locaux de la présidence de la République, des services du Premier ministre et des ministères.
Ces opérations sont autorisées par une formation collégiale de magistrats. La décision précise les infractions recherchées, les lieux concernés et les catégories de documents visées.
Lorsqu’elles portent sur des éléments classifiés, elles sont conduites conformément à l’article 56-4 du Code de procédure pénale.
Pendant la durée du mandat présidentiel, elles ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de contourner l’inviolabilité personnelle du président de la République. »
Article 12 — Droit de l’Union européenne
« Les mesures prises en application de la présente loi respectent le règlement (UE) 2026/1386 relatif au filtrage des investissements étrangers dans l’Union, ainsi que les règles du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatives aux mouvements de capitaux.
Elles sont fondées sur des critères objectifs de sécurité, d’ordre public, de continuité des services essentiels ou de protection des intérêts fondamentaux de la Nation. Elles doivent être nécessaires, adaptées, proportionnées au risque identifié et mises en œuvre conformément aux obligations européennes de coopération et de notification. »
IV. Textes réglementaires d’application
Un premier décret en Conseil d’État organiserait le registre national des actifs stratégiques, la procédure de classement, la notification adressée aux décideurs, le réexamen quinquennal et le déclassement. Un deuxième décret préciserait la composition et les méthodes de la Commission nationale d’évaluation stratégique. Un troisième définirait les règles de conservation, d’authentification et de préservation des archives numériques.
Des arrêtés techniques pourraient actualiser les catégories de technologies sensibles. Ils ne pourraient toutefois ni définir les éléments constitutifs d’une infraction ni fixer une peine, matières qui relèvent de la loi.
Une réforme destinée à améliorer les décisions avant de sanctionner les fautes
La première finalité de cette réforme ne serait pas d’envoyer davantage d’anciens dirigeants devant les tribunaux. Elle serait de modifier la manière dont les décisions stratégiques sont préparées et prises.
Un ministre sachant que son arbitrage devra être motivé, archivé et éventuellement examiné plusieurs années plus tard sera davantage incité à recueillir les expertises nécessaires, à traiter sérieusement les alertes, à vérifier l’identité réelle des acquéreurs et à organiser le suivi des engagements.
Cette responsabilité renforcerait également l’autorité morale du pouvoir. L’État exige du citoyen qu’il respecte la loi, de l’entrepreneur qu’il réponde de ses engagements, du contribuable qu’il conserve ses justificatifs et du militaire qu’il refuse un ordre manifestement illégal. Il ne peut durablement accepter que ceux qui disposent du pouvoir de transférer une technologie irremplaçable ou d’engager l’indépendance industrielle du pays soient les seuls à ne jamais devoir justifier personnellement leurs actes.
L’exemplarité ne signifie pas qu’un dirigeant ne puisse jamais se tromper. Elle signifie qu’il ne doit pas dissimuler ce qu’il savait, contourner les procédures qu’il devait respecter ou rechercher un intérêt particulier en invoquant ensuite le caractère politique de sa décision.
La protection fonctionnelle doit couvrir le responsable qui a recueilli les avis compétents, examiné les alternatives, motivé son choix, obtenu des garanties sérieuses et organisé leur contrôle. Même si l’opération échoue, cette personne ne doit pas être pénalement sanctionnée au seul motif que le résultat s’est révélé défavorable.
En revanche, la fonction ne doit plus pouvoir protéger celui qui aurait volontairement caché une alerte, falsifié un dossier, méconnu une interdiction ou laissé un intérêt personnel déterminer une décision affectant les intérêts fondamentaux de la Nation.
Conclusion
Une démocratie adulte ne se contente pas d’élire ses dirigeants puis de les remplacer à la fin de leur mandat. Elle organise leur responsabilité, conserve les preuves, identifie les décideurs, distingue l’erreur de la faute et garantit qu’une infraction commise au sommet de l’État puisse être examinée par une justice indépendante.
La protection du président doit empêcher la paralysie de l’État pendant le mandat. Elle ne doit pas produire une irresponsabilité pénale définitive pour les actes futurs accomplis en sa qualité. Le filtrage des procédures visant les ministres doit empêcher le harcèlement judiciaire sans maintenir une juridiction d’exception. La responsabilité patrimoniale ne doit jamais devenir une confiscation politique, mais elle doit permettre la reprise des avantages illicites et la réparation des dépenses directement provoquées par une faute intentionnelle.
Cette réforme ne doit pas être rétroactive, vague ou dirigée contre un homme. Elle doit être générale, prospective et suffisamment précise pour s’appliquer demain à tous les présidents, tous les Premiers ministres et tous les membres du Gouvernement, quelle que soit leur appartenance politique.
Gouverner la France ne doit pas donner le droit de risquer le patrimoine stratégique de la Nation sans jamais risquer sa propre responsabilité.
La fonction doit être protégée, la décision motivée, les preuves conservées et la faute démontrée. Lorsque l’infraction est établie, le pouvoir exercé hier ne doit plus constituer un refuge contre la justice de demain.