关于总统和部长在严重损害国家根本利益时承担刑事与财产责任的建议
一项配套提出宪法与法律架构、供专家评估的理论方案
法国民主制度建立在一个越来越难以辩护的矛盾之上。普通公民要为自己的行为负责，纳税人要为申报负责，企业负责人要为可归责于自己的犯罪或过错负责，公共管理者也可能因严重违反财政责任而受到制裁。然而，当国家最高层的一项决定导致战略技术流失、不可替代的知识被转移、关键工业能力消失，或国家对外国形成长期依赖时，决策者个人责任却极难被追究。
损失可能十分巨大。一家工厂关闭，一项专利换了控制人，工程师离开，一条生产链消失，法国有时要花多年重建曾经允许离开本土的能力。当人们追问谁掌握信息、谁收到警告、谁提出保留意见、谁签字、谁决定不保护相关资产时，责任会消散在总统府、总理府、多个部委、中央行政机关、监督机构以及早已更换人员的部长办公室之间。
这并不意味着每一次失败的产业政策都应成为刑事犯罪。治理国家意味着在不确定中作出选择。一项交易在获批时可能看似可接受，几年后却暴露为灾难。外国企业可能违背承诺，一项技术可能突然变得重要，国际危机可能改变力量对比，经济预测也可能被事实推翻。
因此，司法绝不能仅仅因为历史后来认为某项政策错误，就定罪一名领导人。但如果有明确材料表明，失败不只是判断失误，而可能来自隐瞒、利益冲突、腐败、伪造、故意违反保护义务，或在明知对国家根本利益存在严重且直接可预见风险的情况下仍作出决定，司法就必须能够调查。
本文提出的原则很简单：必须保护职务，使国家能够行动；但职务不能永久把个人置于责任之外。责任不能来自民众愤怒，也不能成为政治报复。它必须依据行为发生前已经存在的法律、可验证证据、对抗性程序以及独立法院的裁判。
保护总统任期，而不是建立永久赦免
首先要澄清一个常见混淆。法国宪法第16条并不是总统豁免条款。它规定的是一种特殊权力：当共和国制度、国家独立、领土完整或国际义务履行受到严重且直接威胁，同时宪法机关的正常运作中断时，总统可以采取非常措施。即使在这种情况下，总统也并非法律上可以为所欲为；措施必须旨在恢复制度正常运作，其延续也可能受到宪法委员会审查。
总统责任制度主要存在于宪法第67条和第68条。第67条设定两种不同保护。第一，总统以总统身份实施的行为原则上不承担责任，但国际刑事法院权限和罢免程序除外。第二，总统在任期间享有暂时程序不可侵犯性：不能被要求作证，也不能在法国法院成为诉讼、调查、起诉或强制措施对象。时效期间暂停，受阻程序可在任期结束一个月后恢复。
程序恢复并不意味着前总统自动对爱丽舍宫内的一切行为负责。当前制度下，对真正总统行为的免责属于实体保护，而不是简单把追诉推迟到卸任以后。宪法委员会也明确指出，第68条的高级法院并非刑事法院，而是可因“明显不符合总统职务要求的失职”而罢免总统的议会机构。
总统在任期间享有强有力的程序保护是合理的。如果每项外交、军事、经济或工业决策都立即引发数百项投诉、传唤和强制措施，国家元首将无法履职。国家连续性要求任期内具有牢固的不可侵犯性。
但这种功能性保护不应变成对任职期间犯罪的永久免责。卸任一个月后，前总统应能够对可直接归责于个人的犯罪和轻罪负责，包括来自总统行为的犯罪，但必须同时满足：行为发生在改革生效之后；行为在发生时已被法律准确规定为犯罪；独立委员会事先批准启动公诉或针对其本人的强制措施。
对于以总统身份实施的行为，改革只能面向未来。罪刑法定原则要求犯罪构成与刑罚由法律预先规定。刑法不溯及既往原则要求，只能惩罚行为发生时已经构成犯罪的行为，并适用当时可用的刑罚。
这种谨慎可能令希望追究过去决定的人失望，但它是改革可信度的条件。一个为了追究特定前总统而追溯设计的文本，会立即被视为针对个人的临时法律。适用于所有未来总统的制度则确立一条一般规则：任何人都不应在进入爱丽舍宫时确信，自己任职期间的犯罪将永久脱离司法。
让部长接受普通司法审判
部长的情况不同。宪法第68-1条已经规定，政府成员对任职期间实施、且实施时已构成犯罪或轻罪的行为负刑事责任。但目前他们由共和国司法法院审理。
这一制度持续造成“政治负责人享受特殊司法”的怀疑。问题未必在于该法院成员个人是否认真，而在于它的构成和存在本身：部长没有在通常审判其他公民的法院受审。
因此，应当废除共和国司法法院。部长应在普通刑事法院接受审判，同时由足够专业化的法官处理涉及刑法、公共财政、国防秘密、行政决策和产业政策的复杂案件。对于任职行为仍需要前置过滤，避免对公共政策的单纯反对自动导致起诉或搜查。
任命前的行为或与部长职责完全无关的行为，应继续直接适用普通法，无需事先许可。宪法没有必要为私人犯罪或任职前犯罪设置特别制度。
这一改革尤其有助于重建完整决策链。战略资产出售或技术转让很少只由一个人决定。行政机关可能准备文件，部长办公室可能参与谈判，经济部长可能批准，行业部委可能审查，总理府可能仲裁，总统府可能提供政治支持。
司法应准确区分每个人的角色，而不能把全部责任人为集中于总统，也不能把责任稀释在政府集体决策中。忠实传递警告的人、仅执行合法命令的人、谈判保护条件的人、最终作决定的人，以及可能隐瞒决定性信息的人，不应受到同样对待。
国家根本利益本来就包括科学与经济潜力
法国法律并未把国家根本利益缩减为军事防御和领土完整。刑法第410-1条包括国家独立、安全、国防与外交手段，也包括科学和经济潜力的关键组成部分，特别是农业潜力，以及文化遗产。
因此，掌握不可替代工艺、核技术、航天部件、网络安全能力、国防软件、能源专利或不可或缺供应链的企业，可以涉及受到法律保护的利益。
法国也已经建立敏感行业外国投资事前审批制度。货币与金融法典第L.151-3条规定，涉及行使公共权力的活动，或可能影响公共秩序、公共安全及国防利益的投资，需要经济部长许可。许可可以附加保护性条件。
本方案不应另建一套无视现有制度的平行系统，而应补充并强化第L.151-3条及其后续条款，以及国防、能源、电信和关键基础设施领域的特别机制。
真正缺少的，不是所有控制机制，而是对最终作出裁决者施加个人的、书面的、可追溯的义务，并在其故意规避明确义务时允许追究责任。
相反，设立“导致法国衰落”“管理国家不善”或“牺牲法国利益”等模糊罪名，将违反罪刑法定原则。这些说法具有政治力量，却不能准确告知什么行为被禁止。立法者必须清楚定义犯罪，使法官不必在事后创造罪名。
因此，改革首先应建立客观义务。在决定任何战略资产交易前，主管机关应必须识别最终受益人，取得技术与安全评估，传递现有警报，申报利益冲突，核查拟议保证，并书面说明为什么偏离一致的负面意见。
只有建立这些准确义务后，才可能惩罚故意违反行为。
对战略资产分类，但不能创造秘密刑法
国家战略资产名录可识别企业、技术、基础设施、专利、软件、数据、供应链和知识，其控制权丧失可能严重损害国家根本利益。
名录的一部分必然需要保密。公布全部国家脆弱点或敏感军事技术会制造新风险。但保密不能导致秘密的刑事义务。
分类必须来自正式且有理由的行政决定，并通知有权批准、禁止或附条件批准交易的机关。要追究刑事责任，司法必须证明决策者作出决定时本人知道该分类。
分类不得不可争议。直接受影响的企业或个人应能向行政法院提起诉讼。如果分类合法性决定刑事案件结果，根据刑法第111-5条，刑事法院本来就有权解释行政行为并审查其合法性。
分类应有期限。初始期限可设为五年，并在对抗性复审后续期。这样可避免已经普通化的技术长期被置于例外制度。风险消失时可解除分类，重要性上升时可续期或加强保护。
名录本身永远不构成犯罪定义。它只说明资产受加强保护。起诉仍需证明：决策权限、被违反的义务、具体警告、个人知情和故意行为。
司法真正必须证明什么
发生损害本身不能成立犯罪。企业在出售后关闭，或技术转入外国控制，并不自动证明批准交易的部长犯罪。
司法首先必须确定负责人准确权限。“协助”一词过于宽泛，不宜作为主要罪名，因为公务员可能准备材料或组织会议，却没有批准或阻止交易的权力。主要责任应针对法律上有权作决定的人，以及为了获得批准而故意伪造、修改、抽走或隐瞒决定性信息的人。其他参与适用普通共犯规则。
接下来必须证明资产依法分类，且决策者知情。书面、具体的警报应指出严重且直接可预见的风险。仅仅说交易“损害主权”并不足够。警报应明确受威胁的技术、可能形成的依赖、可用替代方案和失去控制的具体后果。
还要证明故意违反法律或法规规定的义务。不能仅证明另一个决定可能更明智。控方应证明，例如决策者明知故犯地忽视强制评估、隐瞒利益冲突、压下警告、伪造保证、在必需意见出具前作决定，或在没有法律要求的书面理由时故意偏离一致警告。
最后还要证明违法行为与决定之间具有因果关系。如果即使完整传递信息并遵守程序，交易仍会依法获批，就不能只凭后来出现不良结果追究刑事责任。
这种严格证明标准保护公共行动，并把犯罪同错误、不受欢迎的决定或不可预见的失败区分开。
一个允许调查而不是阻止调查的程序过滤器
为保护行政权免受滥诉和政治性诉讼，过滤机制是必要的。但它不能成为使调查不可能的黑箱壁垒。
可以设立“关于行政权行使的司法申请独立委员会”，负责批准公诉和强制措施。委员会应由法官和独立专业人士组成，而不是由在任议员审判前同事。成员只能任职一次，并受严格的不兼任、回避和利益冲突规则约束。
可提出申请的主体包括最高法院检察长、预审法院、一定数量议员，或经认可、以保护国家根本利益为宗旨的协会。申请必须列明事实、相关决定、被指控人员的作用、拟适用罪名和已有证据。
在批准前，检察机关应可以保全证据、收集公开文件并自愿询问证人，但不得正式启动公诉，也不得对受保护人采取强制措施。这一区分非常重要：过滤器是为了防止骚扰，而不是让证据在等待期间消失。
当精确且相互印证的材料使犯罪具有可信性，同时拟采取措施必要且适度时，委员会应予批准。委员会不裁定有罪，也不最终评价证据。
决定应在六个月内作出并说明理由，可向最高法院特别庭上诉。驳回不妨碍基于新材料再次申请。
批准后，普通专业法院负责调查和审理。参与委员会决定的法官不能随后参与侦查、起诉或判决。
在尊重现有档案法的同时保全证据
如果证据消失，任何责任制度都无法运作。战略决策会留下部长备忘录、电子邮件、消息、机密评估、会议记录、电话记录、数字文件，以及行政机关与私人主体之间的往来。
法国法律已经保护公共档案，包括总统与部长档案；协议可能管理查阅，国防秘密也有自身制度。改革不能假装现有法律不存在，而应加强保存义务，并确保任何私人协议或内部命令都不能允许销毁与刑事程序有关的材料。
与战略资产有关的文件应至少保存三十年，更长档案期限继续适用。义务应覆盖工作邮件、职业通信软件、公务电话、跨部委平台，以及用于执行公共职能的私人设备。
当有充分理由担心材料消失、篡改或销毁时，独立法官应可以提前发出保存令。命令先冻结指定数据，但不立即允许读取受到豁免或秘密保护的内容；后续访问应遵守相应司法及机密信息程序。
销毁、篡改或隐藏受到保存令保护的材料，应构成加重妨碍司法。
允许制度场所搜查，同时保护国防秘密
在总统府、总理府或部委开展搜查尤其敏感，因为涉及权力分立、国家连续性、机密外交交流、国防秘密及与案件无关的数据。
但敏感不能意味着场所绝对免于搜查。如果搜查永远不可能，个人责任就只是理论。
搜查应由合议法官批准，并准确限定所调查犯罪、时期、办公室和数据类别。行动应有相关机构高级代表在场；涉及机密资料时，应有机密信息主管机关参与。
机密材料应依照刑事诉讼法第56-4条及相关程序处理。过滤法官可区分与案件有关的文件，以及明显无关或受保护制度职能覆盖的文件。
总统任期内，搜查不得被用来规避总统不可侵犯性。它可以保全机构证据或针对其他人员，但不能等同于对在任总统采取强制程序。
卸任并经委员会批准后，适用普通保障。
建立真实财产风险，但不能实行政治没收
如果后果只是象征性的，个人责任力量有限。被定罪的官员应承担相应刑罚、必要时被禁止担任公职，并没收犯罪的直接或间接收益。
但没收不能成为政治性剥夺财产。宪法保护财产权、合法性和比例原则。仅因为一项公共决定造成巨大国家损失，就没收一个人的全部财产，既不公正也难以经受法律审查。
没收应针对犯罪对象与收益，或在无法扣押时没收等值财产。与犯罪无关的资产，只有在证明个人不当获利或犯罪来源时，才能依普通法没收。
国家还可作为民事原告请求赔偿犯罪造成的直接、确定、可证明支出，例如重建能力、紧急采购、保护基础设施、恢复数据、替换战略供应商。
假设性的宏观经济损失、不确定的未来收入和笼统的“主权损失估价”应被排除，因为它们过于推测，不能形成可执行赔偿。
赔偿额应考虑因果关系、过错严重性、个人参与程度和获得的经济利益。如果刑事判决时无法完整评估损害，法院可以先确认责任原则，再另行确定数额。
这样既创造真实财产风险，又防止选举多数通过政治宣告没收前领导人的财产。
将改革纳入新的欧洲法律框架
战略投资控制已不再完全属于国内事务。欧盟通过第2026/1386号条例，取代旧框架并加强成员国与欧盟委员会对外国投资审查的合作。
法国改革必须符合欧盟法、流动自由、比例原则、程序保障和欧洲审查机制。保护措施应基于安全、公共秩序、关键服务连续性或战略能力保护等客观理由，而不能成为按国籍实施的隐性歧视。
国家名录和加强义务应同欧洲通知与合作程序衔接。信息交换必须尊重保密、国防利益和企业权利。
欧洲协调不能稀释法国责任。即使存在欧盟委员会意见或成员国之间的交流，也不能抹去是谁作出法国决定、基于什么材料以及在何种知情状态下作出。
从理论走向法律
以下文本是一套供宪法、刑法、行政法与欧盟法专家评估的工作架构，并非宣称可原样通过。其目的在于表明：在维护罪刑法定、不溯及既往、司法独立和政府行动自由的同时，可以把理论原则转化为准确规则。
一、宪法法律草案
第1条——共和国总统的责任
宪法第67条可改为：
“总统在任期间，不得被要求作证，不得在法国法院或行政机关成为诉讼、调查、起诉或强制措施对象。时效期间在此期间暂停。
卸任一个月后，可就可直接归责于前总统个人的犯罪和轻罪启动程序，包括其履行总统职务时实施的行为，但行为必须发生在定义犯罪和刑罚的宪法与法律条款生效之后。
对于以总统身份实施的行为，起诉与强制措施必须先经独立司法委员会批准。
总统继续受国际刑事法院管辖，并适用第68条罢免程序。”
第2条——政府成员责任
“政府成员对任职期间实施、且行为发生时已构成犯罪或轻罪的行为承担刑事责任。
其案件由普通刑事法院依组织法规定审理。
对于任职行为，起诉和强制措施原则上须经独立司法委员会批准，法律规定的现行犯除外。
任何程序不得仅以对公共政策适当性的争议为依据。”
第3条——废除共和国司法法院
“废除第68-2条和第68-3条。未结案件依组织法规定的过渡安排移交有管辖权的普通法院，已经合法完成的程序行为继续有效。”
第4条——时间适用
“关于总统或部长任职行为刑事责任的规定，仅适用于定义犯罪、刑罚和程序保障的法律生效后实施的行为。”
二、行政权案件过滤组织法草案
第1条——设立与组成
“设立关于行政权行使的司法申请独立委员会。
委员会由七名成员组成，任期六年且不得连任：最高法院三名在职法官、国务委员会两名成员，以及两名在刑法、公共财政、国家安全或产业政策方面具有公认专业能力的独立人士。
成员独立履职，不接受政治机关指示，并受不兼任、回避与利益冲突规则约束。”
第2条——申请
“申请主体可为最高法院检察长、预审法院、六十名国民议会议员或参议员，或至少获得认可五年、章程目的包括保护国家根本利益的协会。
申请应说明事实、相关决定、被申请人被指控的参与、拟议法律定性以及已有证据。”
第3条——事前核查与证据保全
“委员会决定前，检察机关可以收集公开文件、自愿询问证人，并在存在材料消失或被篡改的严重风险时，请求法院下令保存指定文件或数据。
在获得批准前，不得正式启动公诉，也不得命令或请求针对受保护人的强制措施。”
第4条——批准标准
“当申请依据精确且相互印证的材料，使所指控犯罪具有可信性，且拟采取措施必要、适度时，委员会批准公诉及强制措施。
委员会不裁判有罪，也不对证据的最终证明力作出结论。”
第5条——决定与上诉
“委员会应在六个月内作出说明理由的决定。决定可在十五日内向最高法院特别庭上诉，特别庭应在两个月内裁判。驳回不妨碍基于新证据再次申请。”
第6条——有管辖权法院
“获批后，案件由巴黎司法法院专业部门调查，或为确保公正由法令指定其他法院。犯罪由合议专业审判庭审理。曾参加委员会决定的法官不得随后参与侦查、起诉或审判。”
三、战略资产保护法草案
第1条——与现行法衔接
“本法补充货币与金融法典第L.151-3条及后续条款规定的外国投资审查制度和各行业保护机制，不取代现有刑事罪名。”
第2条——战略资产定义
“战略资产是指企业、基础设施、技术、工业能力、数据集、专利、软件、供应链或知识，其控制权丧失、中断或转移可能对刑法第410-1条意义上的国家根本利益造成严重损害。”
第3条——分类、复审与救济
“分类应在国家战略资产委员会发表意见后，以正式且说明理由的决定作出。
分类最长期限五年，可复审续期；条件消失时可提前解除。
决定可受法律承认的秘密保护，但应以符合保密要求的方式通知有权决策机关和相关实体。
以分类为基础追究刑事责任，必须证明决策者作决定时本人知晓分类。
分类可向行政法院起诉；如果其合法性决定刑事案件结果，刑事法院可依据刑法第111-5条审查。”
第4条——强制事前评估
“任何可能转移战略资产控制权、知识产权或关键能力的交易，都必须书面评估最终受益人、安全后果、技术依赖、替代方案、就业与工业连续性、数据和知识保护以及拟议保证。
主管机关在收到评估及专业机关书面警告前，不得作出决定。”
第5条——书面理由与利益冲突
“决定偏离一致负面意见的机关必须亲自书面说明理由，包括公共利益考量、取得的保证、监督机制和已研究的替代方案。
所有参与审查或决策者必须申报可能影响公正性的直接或间接利益，并在必要时回避。”
第6条——故意违反战略义务
“有权决定分类战略资产交易的公权力人员，在本人知道分类和书面具体警告所指出的严重且直接可预见风险的情况下，故意违反法律或法规规定的评估、传递、申报、回避或书面说明义务，并由此使交易获批的，处十年监禁及一百万欧元罚金；罚金可提高至所得利益或避免损失的两倍。
为获得批准而故意伪造、隐瞒、修改或抽走决定性信息的，适用相同刑罚。
如果不存在上述要素，后来发生损害本身不能构成犯罪。”
该罪名不取代腐败、权力交易、非法利益、偏袒、背信、间谍、妨碍司法等现有罪名。
第7条——附加刑与没收
“被定罪者可依法被禁止参选或担任公职。法院没收犯罪对象及直接或间接收益；无法扣押时可没收等值财产。与犯罪无关的财产，只有在证明个人不当获利或犯罪来源时方可没收。”
第8条——国家请求赔偿
“国家可作为民事原告，请求赔偿犯罪造成的直接、确定且有文件证明的支出，包括重建能力、紧急采购、保护基础设施、恢复数据或替换战略供应商的费用。
如果刑事判决时无法完整估算，法院可先确认责任原则并保留后续定量。
赔偿应依据因果关系、过错严重性、个人参与程度及获得的经济利益。
假设性宏观经济损失、不确定未来收入及笼统的主权损失估价，不能单独作为赔偿依据。”
第9条——战略档案保存
“与战略资产有关的文件和数据保存不少于三十年，更长档案期限继续适用。义务覆盖邮件、职业通信、工作电话、跨部委平台和用于公共职能的私人设备。任何协议或内部命令都不能允许销毁受司法保存令保护的材料。”
第10条——加重妨碍司法
“刑法第434-4条增加规定：涉及已被法院事先下令保存、且与战略资产有关的文件或数据时，刑罚提高至五年监禁和375,000欧元罚金。”
第11条——制度场所搜查
“刑事诉讼法应规定在总统府、总理府、部委及其他履行宪法职能的场所进行搜查的条件。
行动由合议法官批准，决定应明确所调查犯罪、时期、场所和数据类别。
涉及机密资料时，依第56-4条和国防秘密程序进行。
总统任期内，搜查不得以规避宪法第67条不可侵犯性为目的或结果。”
第12条——欧盟法
“本法措施应符合欧盟第2026/1386号投资审查条例、欧盟自由、比例原则和程序权利。措施应依据安全、公共秩序、关键服务连续性或战略能力保护等客观标准，不得构成隐性歧视。”
四、实施法规
第一项国务委员会法令将规定国家战略资产名录、分类程序、安全通知、定期复审和行政救济。第二项法令将规定司法委员会组织、秘书处、申请程序、保密及机密材料安全处理。技术命令可以更新敏感技术类别，但不得定义犯罪或创设法律没有规定的刑事义务。
改革的目的，是在处罚过错之前改善决策
改革的首要目的不是把更多前领导人送上法庭，而是在损害发生前改善决定。
一名知道自己的裁决必须说明理由、保存档案并可能在多年后受审查的部长，会更有动力要求更可靠的评估、保留警告、识别真正受益人并谈判可执行的保障。
责任制度也会加强权力的道德权威。国家要求公民守法，要求企业识别决策者，要求公共会计解释管理行为。它不能无限期接受：后果最重大的决定反而最难追踪。
表率并不意味着领导人永远不能犯错，而意味着不得隐瞒警告、伪造程序或隐藏利益冲突。
功能性保护应覆盖这样的人：取得专业意见、研究替代方案、说明决定理由、没有个人获利，即使政策后来失败。
它不应保护故意压下警告、伪造文件、违反准确保护义务或利用公职谋取私人利益的人。
结论
成熟的民主不只是选出领导人，并在任期结束时更换他们。它应规定他们在什么条件下作决定，保存决策痕迹，并确定如何在日后审理严重犯罪。
总统保护必须防止任期内国家瘫痪，但不能为任职犯罪制造永久免责。部长应受到保护，避免仅因政治意见不同而被起诉，但不应享有其他公民无法使用的特别法院。
改革不能追溯、模糊或针对某个人。它必须具有一般性、面向未来并受独立法院监督；必须区分错误与犯罪、失败政策与故意隐瞒、政治责任与刑事责任。
治理法国不能意味着有权让国家战略遗产承担风险，而个人永远不承担任何风险。
职务必须受到保护，决定必须说明理由，证据必须保存，过错必须证明。一旦犯罪成立，职务就不应继续成为永久避难所。